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陈文华
( 南京科技职业学院，江苏 南京 210048 )
【摘 要】新时期的机关事业单位养老保险改革采取“新人新办法、老人老办法”等改革思路，在一定程度上化解了改革阻力。经过多年的持续推进，目前事业单位养老保险改革取得了一定的成效，建立了完善的信息系统、缓解了内部人员间的养老金差距等，但也面临着政策知晓度低、用工双轨制、职业年金与企业年金发展不平衡等困境。未来机关事业单位养老保险改革须进一步提高制度融合度、明确转续机制、强化基金的统筹共济功能。【关键词】事业单位；养老保险；并轨改革
一、引言
公共服务的均等化诉求推动着我国养老保险制度覆盖面的持续扩张，在扩大参保人规模的同时，也形成了一些“因人而异”的制度安排。其中，养老金的“双轨制”问题最受关注与诟病，在并轨改革之前，机关事业单位职工享受由国家财政负担的养老金待遇，企业职工参加缴费型的社会养老保险制度。二者的主要区别在于，前者无需缴纳养老保险费用，以工龄和退休前工资为标准领取养老金，后者需由本人和用人单位共同缴纳对应账户的养老保险费用，养老金的发放标准与缴费贡献高度关联。这种差异化的制度安排形塑了两者间的养老金差距，机关事业单位退休人员的养老金要远高于企业退休职工，且在很长的一段时间内其养老金差距持续拉大。
为缓解社会矛盾、提高制度的公平性，国家多次提出要对机关事业单位的养老保险制度进行改革，但成效甚微①
。2015年初国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，随后，人力资源和社会保障部、财政部联合发文落实了相关改革办法，各省市也相继出台了改革方案推进机关事业单位养老保险向企业职工养老保险并轨，至此，职工养老保险制度实现了形式上的
统一。目前，机关事业单位养老保险制度改革已实行了五年有余，但鲜有研究对改革的成效进行检验，本文以江苏省属高校为例，分析事业单位养老保险制度改革取得的成效以及面临的问题，从而为推进制度改革提供有效建议。
二、事业单位养老保险制度改革历程与新举措（一）改革历程
20世纪50年代初，我国针对机关事业单位职工和企业职工的退休养老问题做出了不同的制度安排，在随后的政策调整中，二者的退休条件与待遇标准经历了“由分到合再到分”的过程。在计划经济时代，职工的养老保险制度安排体现了社会主义初级阶段的公平观，机关事业单位职工与企业职工的退休待遇除资金来源不同外，基本遵从统一的规定。然而，进入社会主义市场经济建设阶段后，两者的养老金制度逐渐走向分化，企业开启了社会养老保险试点，而机关事业单位仍维持原有的制度安排，二者的待遇水平逐渐扩大，最终演化成了“双轨制”。
为缓解社会矛盾，我国曾以事业单位为对象，尝试进行养老保险制度改革。2008年国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在上海、浙江、广东、山西、重庆五省市开展试点工作。要求事业单位建立
表1 改革前后事业单位职工养老保险主要政策对比
改革前
改革后
缴费方面无需缴费，资金来源于财政单位16%+个人8%
高温超导电机待遇方面
按工龄和退休前工资决定
基础养老金：A×(1+B)÷2×N×1%个人账户养老金：积累额/计发月数
注：A为退休时当地上年度在岗职工月平均工资，B为本人平均缴费工资指数，N为缴费年限（包括视同缴费年限）。
表2 改革前后退休人员养老金比较 （元/月）
年份20152016201720182019改革前（老人）6174.486500.696788.657052.757327.43改革后（中人）
5920.27
6218.966471.86
7131.91
7389.31
表3 改革前后退休人员养老金收入差距
年份改革前（老人）
改革后（中人）
基尼系数泰尔指数基尼系数泰尔指数20150.12800.02610.09920.015320160.12630.02540.09710.014720170.12490.02490.09150.012920180.12360.02440.09950.01552019
0.1224
0.0239
0.0981
0.0151
绥化学院学报
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与企业职工相同的养老保险制度，同时探索建立职业年金制度。但由于缺乏配套的工资制度和人事制度改革等原因，此次改革并未成功推进。
（二）新时期的主要改革举措
为顺利实施机关事业单位养老保险制度改革，2015年国务院、人力资源和社会保障部以及财政部先后发文，明确了机关事业单位养老保险制度改革方案，相比于以往的试点改革，此次改革力度更大，且采取了一些新措施。
1.扩大改革范围、统一政策标准
如表1所示，相比于2008年的试点改革，此次改革的覆盖面由事业单位扩展到机关和事业单位，克服了先前试点改革中的体差异问题，真正做到了一视同仁。在制度模式方面，要求机关事业单位养老保险与企业职工养老保险同步，采取相同的缴费和待遇发放办法，明确了单位和个人的缴费基数以及单位16%（统筹账户）、个人8%（个人账户）的缴费义务。同时，要求各地采取统一的制度模式和参数设计，为人员流动和保险关系的转续，乃至制度的全国统筹提前谋划。
2.甄别参保对象、实行分类改革
借鉴20世纪90年代企业职工的养老保险制度改革思路，此次改革以2014年10月1日为时间截点，将机
关事业单位职工分为三个体，即“老人”（改革前已退休的职工）、“中人”（改革前参加工作但未退休的职工）和“新人”（改革后参加工作的职工）。对“老人”仍按原待遇计发办法领取养老金；对“中人”设立10年的过渡期，在过渡期内对比新老待遇标准，采取保底限高的方式发放养老金；对“新人”采用改革后的新办法领取养老金。此办法能够保证“老人”和“中人”的养老金待遇不低于改革前，从而降低了改革阻力。
镀铬板3.发展职业年金、建立多层次保险体系
此次改革除对基本养老保险做了新安排外，还把基金积累模式的职业年金制度作为改革的一个核心部分，要求建立职业年金与改革基本养老保险同步推进。各地按统一模式、统一标准建立职业年金制度作为机关事业单位职工养老保险的重要补充，明确单位8%和个人4%的缴费责任，最终达到职业年金替代率20%和基本养老保险替代率60%的退休金标准。此举一方面确保了机关事业单位人员的养老金在改革后不会出现大幅缩水，从而降低改革阻力，另一方面也迎合了构建多层次养老保险体系这一更高层次的改革目标。
三、事业单位养老保险改革效果评估——江苏省属高校的案例分析
长期以来，我国养老保险制度具有明显的“碎片化”特征，主要表现为人间的制度差异和地区间的标准差异，其最终结果是体间的待遇水平存在鸿沟。机关事业单位养老保险改革的重要目的即在于统
一制度安排、缩小养老金水平差距。本文以江苏省属高校为案例，剖析制度改革取得的主要成效。（一）建成参保人员信息数据库、实现业务常态化为响应国家的改革号召，江苏省于2015年7月开启机关事业单位养老保险改革，省内高校职工养老保险改革也由此开始。截止2016年6月，江苏省养老保险基金管理中心已接收省属高校30余家，采集了近240万名编内在职和退休人员的数据信息。2018年1月起，江苏省养老保险基金管理中心全面启动退休人员养老金发放工作，省属高校正式纳入社保统筹系统。同年4月，基金管理中心分批与省属高校进行了养老保险与职业年金的清算工作，次年4月，养老保险和职业年金的征收工作由基金管理中心转至省税务第三分局，缴费信息通过“单位社保费管理客户端”传递至江苏省税务第三分局，由系统自动征收入库。当前，江苏省属高校已建立起了与企业相同的基本养老保险制度，高校编内工作人员实现了全覆盖，养老保险基金实收实支开展顺利，日常经办业务也日趋常态化、规范化。
（二）改革后退休职工总体收入水平有所提升
如表2所示，通过实地调研江苏某省属高校，获得2015-2019年该高校退休职工的养老金信息，截至2019年底，该校共有625名退休教职工兑现退休待遇。根据职工的退休时间，分别计算改革前和改革后退休职工的养老金水平，发现2015年至2017年间，改革后退休人员的平均养老金收入低于改革前退休人员，而2018年及以后的，改革后退休人员的平均养老金收入高于改革前退休人员。考虑到职工退休前的技术等级和工龄差异会影响养老金收入，本文比较了2019年退休职工在相同技术岗位和工龄情
况下的养老金水平，发现在相同比较条件下，改革后“中人”的平均养老金高于改革前“老人”的平均养老金，这意味着养老保险制度改革提高了退休职工的养老金收入。
（三）高校职工内部养老金差距趋于缩小
如表3所示，根据高校调研数据，分别计算改革前退休和改革后退休职工的养老金基尼系数、泰尔指数，比较改革前后职工的养老金收入差距情况。结果显示，尽管2015-2019年间改革前退休人员的养老金基尼系数和泰尔指数均呈现出一定的下降趋势，但其取值在各年份均高于改革后退休教职工的养老金基尼系数与泰尔指数，这表明养老保险制度改革后，事业单位内部职工的养老金收入差距缩小了，制度改革起到了降低事业单位内部职工退休待遇差距的作用。
（四）与企业职工的养老金差距仍然存在
POECES为进一步分析养老保险“并轨”改革在收入分配方面的效果，本文整理了历年江苏省企业职工的平均养老金水平。比较样本高校与企业职工的养老金待遇可知，样本高校的人均养老金水平高于企业职工的平均养老金，2015-2019年间，样本高校人均养老金由3858元/月增加至4389元/月，而企业职工的养老金由2309元/月上升至2943元/月。鉴于样本高校无法代表江苏省全体机关事业单位，本文搜集了同期江苏省机关事业单位职工的平均养老金情况，发现，2015年机关事业单位人均养老金为5849元/月，2019年
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增长至6975元/月，同样高于企业退休职工的养老金水平。这意味着养老保险制度的“并轨”改革并未消除机关事业单位与企业职工之间的养老金差距，养老保险改革有待推进与深化。
四、事业单位养老保险改革存在的困境
改革进行至今，事业单位养老保险改革取得了一定的成效，但也暴露出了一些问题，集中表现在以下几个方面。
（一）改革对象对政策的知晓与理解度低
通过对30 位省属高校保险业务经办人的访谈发现，多数被访人对政策的知晓度不高。尽管省里有文件要求各单位配备专职保险业务经办人，但实际多为身兼数职，“领导不重视”、“宣传不到位”等是被访人反映的常见问题。此外，担心改革后待遇下降而产生的负面情绪也比较普遍，部分改革对象存在质疑甚至抵触情绪，降低了各单位经办人员的工作积极性与改革热情。
（二）“用工双轨制”损害改革的公平性
在实际工作过程中，随着公共服务职能的增加，高校聘用了大量人事代理和劳务派遣人员，从而形成了编内与编外人员间的区隔，尽管二者在工作内容、任职资格、工资薪酬等方面的差异日趋淡化，但其在养老保险等社会福利方面的区别明显。在此次改革中，无论是基本养老保险还是职业年金均只针对编制内工作人员，而非编人员不在改革范围之内。编内职工养老保险改革后养老金待遇不下降且有配套的职业年金制度，而编外人员直接参加企业职工养老保险制度且不享有职业年金，二者间的退休待遇存在一定的差距，不利于维护改革的公平性。
（三）职业年金与企业年金发展不平衡
机关事业单位养老保险改革引入了强制性的职业年金制度，而针对企业职工的企业年金则具有很强的自愿性，二者发展极不平衡，进而成为拉大机关事业单位职工与企业职工养老金差距的新源头。目前，建立不到5年的职业年金覆盖率已达到82%，且待遇水平基本能够实现20%的替代率目标，而建立并运行了15年的企业年金制度覆盖率和待遇水平仅为5.28%、5%。②以江苏省为例，2019年末全省机关事业单位基本养老保险参保人数273.47万人，企业职工基本养老保险参保人数3144.89万人，前者仅为后者的8.9%，但2019年末职业年金累计实账缴费511.93亿元，而企业年金基金资产金额仅为477.61亿，二者在参保人数和基金总额方面极不对称。两者之间巨大的差异将会导致养老保险制度新的不公平和新的碎片化。
尿孔 调教 扩张五、推进事业单位养老保险改革的对策与建议（一）提高制度融合度、缩小养老金差距
并轨改革在一定程度上弥合了体间的养老金收入差距，但实际上，不同人间的“不合理性”待遇差距并未完全消除。为进一步消除不合理的养老金差距，应从制度设计出发，提升涉及不同人的制度融合度，如企业年金和职业年金之间的融合度、不同统筹地区间的制度融合度、事业单位编内人员与编外人员间的制度融合度。促进
制度融合是世界各国公共部门养老金制度改革的共同趋势，是克服职业差别、地区差异、收入分布不均衡等现实问题的有效路径，通过制度融合为实现养老保险制度的全国统筹奠定基础。
（二）完善转续机制、破除人员流动障碍
人员流动是劳动力市场中的普遍现象，合理的人员流动有利于提升劳动力资源的配置效率，进而提高劳动生产率，是经济高质量发展的必要保障。机关事业单位养老保险改革要制定明确的不同性质单位间的转续细则，协同工资制度改革、人事制度改革，最大化改革效果，从而进一步消除劳动者在机关单位、事业单位、企业单位之间的体制性流动障碍，在保护好各类职工保险权益的同时提升社会整体生产率。
（三）强化统筹共济、增强风险分散功能
尽管机关事业单位遵照企业职工养老保险办法建立了统筹账户和个人账户，但目前机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。这意味在基础养老金层面，机关事业单位与企业仍各自为营，无法在基金使用上达到统筹共济，弱化了统筹账户的风险分散与再分配功能。在推进机关事业单位养老保险制度改革中，需要进一步明确机关事业单位基本养老保险基金与企业职工基本养老保险基金的统一管理、统一使用，早日实现真正意义上的制度并轨。
注释：
①1992年人事部出台《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，尝试建立社会化的养老保险制度；2008年国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市开展试点工作。
②数据来源：《职业年金4年破6100亿，企业年金14年覆盖率不到10%》，新浪财经：http：//finance.sina/roll/2019-07-29/doc-ihytcerm7178158.shtml。
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作者简介：陈文华（1980—），女，南京科技职业学院助理研究员，研究方向为高职教育管理。
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