改⾰开放以来，随着经济社会的不断发展，我国养⽼⾦体系有了快速发展，在覆盖⾯和保障⽔平等⽅⾯均取得了显著成就，但从长期来看，依然⾯临着⼀系列挑战。正确认识我国养⽼⾦体系的发展进程，探讨制度变迁过程中受历史及其他因素影响形成的困境与⽭盾，是完善我国养⽼⾦体系的重要内容。
⼀、中国养⽼⾦体系变迁与阶段特征
（⼀）传统养⽼阶段：个⼈、家庭责任
⾃给⾃⾜的个⼈养⽼和家庭养⽼都是⾮正式的制度安排，从本质上来看，并不属于养⽼⾦体系的范畴，但在中国漫长的历史长河中发挥了不可替代的作⽤。在儒家思想的影响下，传统的“家庭养⽼”模式成为中国长期以来⽼年⽣活保障的关键⼿段，在现阶段依然有着重要的社会意义。然⽽，随着⼯业化、城镇化和⽼龄化的出现，⼦⼥数量减少且⼤都不在⽗母⾝边，单纯的“家庭养⽼”已经难以完全实现⽼年⽣活保障。这些因素导致家庭养⽼赖以⽣存的基础受到了严峻挑战，催⽣了社会化的养⽼⽅式⾛上历史舞台。
（⼆）集体/国家养⽼阶段：集体、单位、国家责任
随着新中国的建⽴，以国家和集体责任为主导的养⽼⾦制度开始建⽴。在城镇，1951 年政务院颁布《中
华⼈民共和国劳动保险条例》（1953 和 1956 年进⾏了修订），基本上实现了应保尽保，⼏乎所有类型的企业职⼯及其家属都被覆盖进来，由企业缴费，国家兜底，形成了典型的“国家—单位”保障型养⽼⾦体制；对于机关事业单位养⽼制度实⾏的是与⼯龄挂钩的差别替代率，由国家负责。在农村，主要体现在1956年中共中央《1956年到1967年全国农业发展纲要》提出的“五保”制度上，由农村合作社集体负责。随着”⽂⾰”的到来，原本以总⼯会为主导的城镇职⼯养⽼保险体系被冲垮。1969年财政部《关于国营企业财务⼯作中⼏项制度的改⾰意见（草案）》明确规定国营企业全部停⽌提取劳动保险⾦，“国家—单位”保险蜕化成纯粹的单位保险，难以维继。与此同时，依赖农村集体经济的“五保”制度在实⾏家庭联产承包制度之后⼏乎停顿。于是，现实的困境开始呼唤社会化的养⽼保障制度的建⽴。 （三）社会养⽼阶段：国家、社会、个⼈责任共担
随着改⾰开放以及计划经济的逐步⽡解，单纯依靠国家和集体的养⽼保险制度难以为继，社会化的养⽼保险制度开始出现。对于城镇职⼯，1986年，中国劳动合同制的实⾏，建⽴起劳动合同⼯⼈的养⽼保险制度，国家、集体和个⼈共同出资的社会养⽼保险制度开始形成。1991年国务院发布《关于企业职⼯养⽼保险制度改⾰的决定》明确规定养⽼保险缴费由国家、企业和个⼈三⽅共担；1997年国务院《关于建⽴统⼀的企业职⼯基本养⽼保险制度的决定》进⼀步提出建⽴社会统筹和个⼈账户相结合的养⽼保险制度，并提出建⽴多层次的养⽼⾦体系，2005年《国务院关于完善企业职⼯基本养⽼保险制度的决定》进⼀步明确了个⼈账户和社会统筹的⽐例问题，正式形成了⽬前的养⽼保险制度；对于城
乡居
民，2009年《国务院关于开展新型农村社会养⽼保险试点的指导意见》，采取统账结合的模式，政府补贴、集体补助和个⼈缴费相结合。2011年国务院《关于开展城镇居民社会养⽼保险试点的指导意见》，采取个⼈缴费和财政补贴相结合。⾄此，我国养⽼⾦体系实现了制度上的全覆盖。除此之外，对于机关事业单位，改⾰前养⽼⾦由财政全额⽀
付，2015年国务院《关于机关事业单位⼯作⼈员养⽼保险制度改⾰的决定》从2014年10⽉1⽇起对机关事业单位⼯作⼈员养⽼保险制度进⾏改⾰，机关事业单位基本养⽼保险制度也实⾏社会统筹与个⼈账户相结合的模式，由单位和个⼈共同缴费。这⼀阶段的特征是政府、社会和个⼈责任共担。
⼆、我国现⾏养⽼⾦体系的成就
KU波可调电衰减器恐龙危机1攻略（⼀）建⽴了符合社会经济发展的养⽼⾦制度
宁波阿克苏诺贝尔传统的养⽼保险制度带有明显的集体经济和单位烙印，限制了劳动⼒在地域之间、单位之间的流动。⽽改⾰后养⽼保险的社会化特征，顺应了劳动⼒⾃由流动的要求。特别是，改⾰中提出了国家、社会（集体）和个⼈三⽅责任共担的理念，并且，在制度设计上通过个⼈缴费建⽴个⼈账户，使个⼈第⼀次直接承担起⼀部分养⽼的职责，打破了养⽼应当由国家完全负责的传统观念，有利于市场经济体制下政府转型，为进⼀步完善养⽼⾦体系打下了基础。
（⼆）实现了⼴覆盖和保基本的建制理念
⽬前我国养⽼⾦体系主要包括城镇职⼯基本养⽼保险、机关事业单位基本养⽼保险和城乡居民基本养⽼保险，已经实现了制度全覆盖，使得就业者和⾮就业者均被纳⼊到了基本养⽼保险的覆盖范围之内。此外，就城镇职⼯养⽼保险⽽⾔，现⾏城镇职⼯基本养⽼保险改⾰了计发办法，下调了原有养⽼保险⾼达70%以上的替代率，着重在保基本，减轻了制度的资⾦压⼒，并初步建⽴了养⽼⾦调整机制，从2005年以来，连续12年调整养⽼⾦，2015年全国平均待遇为每⽉2200元，使得待遇⽔平能够保障⽼年⼈的基本⽣存需要。就城乡居民养⽼保险⽽⾔，近年来也开始上调其养⽼⾦⽔平，使其
元，使得待遇⽔平能够保障⽼年⼈的基本⽣存需要。就城乡居民养⽼保险⽽⾔，近年来也开始上调其养⽼⾦⽔平，使其作⽤越来越重要。
（三）探索了克服⼈⼝⽼龄化危机的路径
按照国际标准，我国1999年进⼊了⽼龄化社会。传统养⽼⾦体系是单⼀的现收现付制，难以应对⼈⼝⽼龄化带来的养⽼危机。对此，世界各国普遍通过多⽀柱的养⽼⾦体系加以应对。我国现⾏的职⼯养⽼⾦体系，包括了政府负有兜底责任的基本养⽼⾦制度，体现个⼈责任的个⼈账户设计；此外还设计了具有补充作⽤的第⼆层次的企业年⾦、职业年⾦计划；第三层次的个⼈税延养⽼保险计划也即将实施。可见，我国养⽼⾦体系⼆⼗多年的改⾰符合当今世界养⽼⾦改⾰的发展趋势，对于应对⽼龄化危
机有显著意义。
三、我国养⽼⾦体系⾯临的风险与挑战
由于城乡居民养⽼保险制度的特殊性且不具有国际可⽐性，在阐述我国养⽼⾦体系⾯临的风险与挑战时，本⽂主要从城镇职⼯养⽼⾦体系⼊⼿。
（⼀）制度分割与碎⽚化带来了养⽼⾦体系的公平性问题
我国养⽼⾦体系是在经济体制转型过程中逐步建⽴起来的，制度建⽴初期带有极⼤的⼯具性⾊彩，并通过不断的修补和完善形成了当前的养⽼⾦体系。由于制度建⽴开始时缺乏顶层设计和长期战略思考，导致我国养⽼⾦体系呈现出制度的多重分割和碎⽚化，带来了⼀系列公平性问题。近年来，随着基本养⽼保险制度全覆盖的实现和城乡居民基本养⽼保险制度整合的推⾏，以及机关事业单位养⽼保险制度并轨，不同养⽼⾦制度之间的不公平问题得到了很⼤程度上的缓解，但由于许多系统性问题的存在，养⽼⾦体系不公平问题依然严峻。⾸先，区域间不公平⾮常严峻，我国基本养⽼保险统筹层次较低，名义上实现了省级统筹，很多地区实际上依然是市级统筹，⽽不同地区由于经济发展⽔平、⼈⼝结构等差异的存在，导致⼀些地区出现⼤量养⽼⾦结余，⽽另⼀些地区养⽼⾦缺⼝巨⼤，难以在⼤范围内通过⼤数法则分散风险；第⼆，性别之间不公平，同男性相⽐，⼥性退休时间早，⼯作年限和缴费年限短，养⽼⾦积累额度较⼩，从⽽导致养⽼⾦待遇⽔平相对较低，⼀定程度上导致⼥性参保权
利的不公；第三，代际之间不公平，在我国养⽼⾦制度“社会统筹+个⼈账户”模式改⾰过程中产⽣了⼤量的转轨成本，但由于这部分成本没有得到很好地解决，在当期发放“⽼⼈”和“中⼈”养⽼⾦时，挪⽤了“新⼈”积累的养⽼⾦，造成了个⼈账户空账，这⼀问题使得养⽼保险责任后移，形成了代际之间的不公平。
（⼆）养⽼⾦缺⼝和结构不合理制约了养⽼⾦体系的可持续性
随着⼈⼝⽼龄化的不断加深，我国养⽼⾦体系⾯临着越来越严峻的挑战，极⼤地影响着我国养⽼⾦体系的可持续性。以城镇职⼯养⽼保险制度为例，我国城镇职⼯养⽼⾦⾯临着巨⼤的缺⼝，据⼈⼒资源和社会保障部的统计，若剔除4716亿元的财政补贴，2015年企业基本养⽼保险基⾦当期收⽀缺⼝⾼达1188亿元，从长期缺⼝来看，不同的机构和学者给予了不同的测算。德意志银⾏的马骏等⼈认为“我国现实养⽼⾦缺⼝到2020年将达到GDP的0.2%，到2050年达GDP的5.5%。今后38年累积的养⽼⾦总缺⼝的现值(⽤名义GDP增长率作为折现率来计算)相当于⽬前GDP的75%。曹远征等认为到2033年时全养⽼⾦缺⼝将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。
除此之外，我国养⽼⾦结构发展还很不均衡，国际上养⽼⾦体系⽐较完善的国家通常采取的是三⽀柱的养⽼⾦模式，其⽬的在于合理分担国家、雇主和个⼈养⽼责任。其中，第⼀⽀柱为公共养⽼⾦，提供参保者最基本⽣活保障。第⼆⽀柱为职业养⽼⾦，由国家提供⼀定的税收优惠，激励每个⼈在⼯作
阶段不断积累，雇主匹配⼀定⽐例的资⾦，同时这些资⾦通过投资实现保值增值，对养⽼起到补充作⽤。第三⽀柱是个⼈⾃愿参加的养⽼⾦计划，该计划同样由政府给予税收优惠激励个⼈⾃愿参与，其⽬的在于为灵活就业者和较⾼收⼊者的养⽼提供更多补充。以美国为例，在其三⽀柱养⽼⾦体系中，第⼆⽀柱的职业养⽼⾦规模最⼤，其次是第三⽀柱个⼈养⽼⾦，最后才是公共养⽼⾦。在待遇给付上，公共养⽼⾦能提供的平均替代率⽔平为30-40%左右，第⼆和第三⽀柱合计提供的替代率⽔平40%-50%左右，⼀⽅⾯政府养⽼负担较⼩，另⼀⽅⾯个⼈养⽼保障⽐较充分。与此相反，我国养⽼⾦体系中，由于基本养⽼⾦缴费⽐例过⾼以及缺乏税收优惠激励，企业年⾦发展缓慢。截⾄2015年底，全国有7.55万户企业建⽴了企业年⾦，参加职⼯⼈数为2316万⼈，仅为职⼯基本养⽼保险参加⼈数的6.6%，绝⼤多数职⼯⽆法享有企业年⾦。2015年末企业年⾦基⾦累计结存9526亿元，占基本养⽼⾦资产⽐例为26.95%，⼈均企业年⾦资产4.11万元，对于参保职⼯的养⽼保障作⽤相当有限。此外，第三⽀柱个⼈税延养⽼⾦尚未真正建⽴，结果是基本养⽼⾦负担绝⼤部分养⽼责任，退休⼈员也将养⽼待遇完全寄托于基本养⽼保险制度，见表1。长此以往，国家财政将⾯临巨⼤压⼒。
衣有年轮（三）养⽼⾦⽔平持续低位影响了养⽼⾦的充⾜性
现⾏城镇职⼯养⽼保险体系中，基本养⽼保险定位于保障退休⼈员基本⽣活，企业年⾦计划则是基本养⽼保险的补充。因此基本养⽼保险设定的替代率⽔平较低，为社会平均⼯资的60%左右。但由于企业年⾦计划覆盖⾯⼗分有限，不到基本养⽼保险参保⼈员的10%，⽽且⼈均资⾦积累不多，⼤部分职
⼯仅能依靠基本养⽼保险保障退休⽣活。因此在制度建
本养⽼保险参保⼈员的10%，⽽且⼈均资⾦积累不多，⼤部分职⼯仅能依靠基本养⽼保险保障退休⽣活。因此在制度建⽴之初，基本养⽼保险替代率居⾼不下，维持在70%左右。然⽽2000年以后，基本养⽼保险替代率持续下降，从1997年的70.79%下降到2015年为43%左右，如图1所⽰。根据国际劳⼯组织公约，养⽼保险替代率警戒线⼤约在40-50%之间。可见，尽管经过连续⼗余年的养⽼⾦待遇调整，基本养⽼⾦替代率仍然处于较低⽔平，退休职⼯基本⽣活保障⾯临较⼤风险。
（四）制度困境给养⽼⾦体系带来系统性风险
第⼀，基本养⽼保险仍是现收现付制，未能实现改⾰初衷。现⾏的养⽼保险体系中，基本养⽼保险采取社会统筹与个⼈账户相结合的制度模式。社会统筹部分实施现收现付制，通过基⾦在社会成员间的调剂使⽤促进代际再分配，个⼈账户部分实施完全积累制，意图通过基⾦投资积累，缓解未来养⽼⾦危机。合理的统账结合模式应该能够实现代际再分配功能与激励功能的结合，体现社会互济和个⼈责任相结合的原则。但是，由于改⾰过程中对转轨成本和隐形债务所需资⾦没有明确的制度设计，因此在实际执⾏中，当社会统筹账户资⾦不⾜时，就⼤量借⽀个⼈账户基⾦，导致个⼈账户
通道管理系统的“空账运⾏”。这种状况与改⾰前的现收现付制没有实质性的区别，“统账结合”只是⼀种⽀付⽅式的制度设计，已退休者养⽼⾦的来源仍然是在职者的养⽼保险缴费，是事实上的现收现付制。可见统账结
合模式的体制性优势并未得到发挥，背离了制度设计的初始⽬标，难以应对⼈⼝⽼龄化。
第⼆，缴费基数不实，缴费率过⾼。我国⽬前基本养⽼保险缴费率为28%，从世界范围来看，OECD国家公共养⽼⾦缴费率平均⽔平在20%左右。如果考虑到五险⼀⾦整体，我国企业社会保险合计缴费率达到58.2%：企业缴费40.3%，个⼈缴费18.2% 。过重的缴费负担既影响企业竞争⼒，也影响个⼈当期⼯资收⼊。由于费率法定不可更改，企业为了减轻缴费负担，因此纷纷通过降低缴费基数进⾏规避。政策规定缴费基数可在当地社会平均⼯资的60-300%之间确定，许多企业就以最低⽔平确定缴费基数。较⾼的缴费率⽬的在于筹措更多的养⽼⾦，但是缴费基数不实在很⼤程度上对冲了⾼缴费率。此外，由于养⽼⾦领取挂钩了社会平均⼯资，如果社会平均⼯资⽐缴费基数⾼的话，就会增加养⽼⾦⽀出。可见，缴费率过⾼导致缴费基数不实，进⼀步影响养⽼⾦收⽀的可持续性。
第三，养⽼⾦隐性债务尚未解决。隐性债务是指现⾏养⽼保险制度如果⽴即停⽌运⾏，为了兑现对已经退休的⽼⼈和已经参加⼯作尚未退休的职⼯（中⼈）承诺的养⽼保险待遇应该积累的资⾦现值。对于我国实际⽽⾔，就是1997年统账结合模式养⽼保险体制建⽴之时，原有养⽼保险体制停⽌运⾏⽽产⽣的对⽼⼈的养⽼⾦承诺。劳动部社保所、世界银⾏和国家体改办分别于1995年、1996年和2000年对养⽼保险的“隐性债务”进⾏了估计，数值分别为2.8万亿元、1.9万亿元和6.7万亿元。隐性债务规模不断增加的重要原因在于，我国养⽼⾦制度改⾰恰逢我国社会经济转型期间，⼯资分配制度也发⽣了货币化的改⾰，计划经济体制下的低⼯资⾼福利被市场化的⼯资所取代，⼯资增长率持续⾼位，⽽养
⽼⾦待遇与社会⼯资⽔平正向绑定，其结果是随着⼯资增加，养⽼⾦待遇给付增加，导致养⽼⾦历史债务在⼀定时期内上升。
四、结语
综上所述，我们认为，当前我国养⽼⾦体系⾯临的⼀系列长期风险和制度困境的根本原因在于没有实现养⽼⾦体系的责任分担。纵观国际上养⽼⾦体系相对完善的国家，如荷兰、澳⼤利亚、美国等，都建⽴了国家、雇主和个⼈责任共担的三⽀柱养⽼⾦体系。在⼈⼝⽼龄化不断加剧的背景下，我国基本养⽼保险⼀⽀独⼤的现实将遭遇越来越⼤的挑战，因此，应尽快借鉴国际上三⽀柱养⽼⾦体系的发展经验，⼤⼒发展雇主主导的第⼆⽀柱职业养⽼⾦和个⼈为主导的第三⽀柱养⽼⾦。
鉴于中国养⽼⾦发展的实际情况，重构中国的养⽼⾦体系不应完全推倒重来，⽽应在原有制度的基础上加以改⾰：将社会统筹账户建⽴为第⼀⽀柱的公共养⽼⾦；个⼈账户在划转国有资产做实基础上，与企业、职业年⾦合并为第⼆⽀柱的职业养⽼⾦制度；加快发展第三⽀柱的个⼈税延养⽼⾦计划。政府在三⽀柱养⽼⾦体系中作⽤和职能不同：政府在第⼀⽀柱是全⾯负责制度建设、服务管理和资⾦保障；政府在第⼆、第三⽀柱的作⽤是制度建设与运⾏监管。除此之外，还应当进⾏⼀系列参数调整，如提⾼退休年龄、做实缴费基数、提⾼缴费年限等。
（本⽂原载于《清华⾦融评论》2017年第S1期。第⼀作者董克⽤为中国⼈民⼤学教授、中国养⽼⾦融
远南运动会50 ⼈论坛秘书长，第⼆作者张栋为中国⼈民⼤学博⼠研究⽣、中国养⽼⾦融 50 ⼈论坛青年研究员。）
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