上海市人大及其常委会关于《上海市规范行使城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）》的说明 干墙文章属性
∙【公布机关】上海市人大及其常委会
∙【公布日期】2012.06.06
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∙【分 类】立法草案及其说明
正文
关于《上海市规范行使城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）》的说明
贾鲁河——2011年11月15日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议上
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市规范行使城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、 制定的背景情况和必要性
为深化行政管理体制改革、提高行政执法效能，2000年7月,市人大常委会通过了《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，同意在本市部分区、县进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法即相对集中行使行政处罚权的试点。据此，本市中心城区先后组建城市管理监察大队,由其集中行使本市地方性法规和市政府规章规定的市容环卫、绿化、市政、环保等领域的全部或者部分行政处罚权。2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以根据《行政处罚法》第十六条的规定，决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。20
04年1月，市政府根据国务院授权发布实施《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（以下简称《暂行办法》），进一步推进城市管理相对集中行政处罚权工作。
《暂行办法》的实施，促进了本市城市管理相对集中行政处罚权工作的发展。几年来，本市城管执法部门在维护城市市容市貌，提高城市管理水平，保障上海世博会成功举办等方面发挥了积极作用，取得了明显成效。据统计，2004年至2010年间，全市城管执法部门共查处违法案件149.87万件，1.48亿元。 但是，《暂行办法》规范的主要是相对集中行政处罚权的范围，在相对集中行政处罚权的工作要求，特别是城管执法行为规范、城管执法人员管理方面，规定还比较欠缺。而且，纵观本市城管执法现状，执法不规范、不文明现象依然存在，与加强法治政府建设的要求和市民众的期望相比，执法规范化还有不少差距。这些问题需要通过建立健全相对集中行政处罚权工作的相关制度来解决，以进一步加强城管执法规范工作，特别是引导执法人员树立正确的执法理念，注重对相对人合法权益的保护。上述制度的建立健全并有效实施，需要较高阶位的法律规范予以保障。为此，有必要通过制定地方性法规，对有关规范行使相对集中行政处罚权的制度予以明确，以促进执法人员严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。
二、 《条例（草案）》起草过程
根据市人大常委会法规草案审议计划，市城管执法局于2010年下半年成立立法草案起草小组，着手草案文本的调研起草工作。经过对本市城管执法现状的深入调研，征求相关行政管理部门意见，并借鉴外省市立法经验，市城管执法局形成了《条例（草案）》初稿。
2011年7月，市城管执法局将《条例（草案）》报送市政府法制办。市政府法制办在前期调研、起草的基础上，对《条例（草案）》进行了审核修改，先后征求了浦东新区等11个区、县政府，市建设交通委等13个相关政府管理部门的意见。另外，还听取了市政府参事室，市政协办公厅，市高级法院、市一中院、市二中院，市律师协会等单位的意见。其间，还与市人大城建环保委、市人大常委会法工委进行了沟通。在此基础上，经进一步修改，形成了目前的《条例（草案）》。
三、 《条例（草案）》的基本思路扫频信号源
城管执法是社会关注度较高的执法领域，起草过程中，《条例（草案）》主要遵循的基本思路如下： 一是以规范城管执法为主线，从城管执法现状出发，对城管执法主体、城管执
法行为和城管执法人员管理等各方面进行严格规范。通过规范，提高城管执法水平，改善城管执法形象。二是引导城管执法人员树立正确的执法理念，贯彻处罚与教育相结合等执法原则。城管执法面对的往往是社会弱势体，执法工作难度大，特别需要处理好维护城市管理秩序与保护相对人权益的关系。通过树立正确的执法理念，改进工作方式方法，避免引发社会矛盾。三是建立和完善相关制度和工作机制，促进城管执法效能的提高和城管执法监督机制的完善。
四、 《条例（草案）》主要内容的说明
（一） 关于法规名称和适用范围
1. 名称。《条例（草案）》最初拟定名为《上海市城市管理行政执法工作条例（草案）》。起草过程中，考虑到《条例（草案）》主要调整与规范城市管理相对集中行政处罚权工作有关的事项，不涉及城市管理的其他具体规定，“城市管理行政执法”的含义可能过于宽泛，而且《条例（草案）》的定位是对相对集中行政处罚权的行使进行规范，不是对相对集中行政处罚权的所有事项进行全方位的规范，因此，将法规草案名称确定为《上海市规范行使城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）》。
2. 适用范围。城市管理相对集中行政处罚权是将多个行政机关的行政处罚权集中由城管执法部门行使，其涉及范围较广。如何科学、合理地确定相对集中行政处罚权的范围，需要不断研究完善。本市开展城市管理相对集中行政处罚权工作以来，根据经济社会的发展，相对集中行政处罚权的范围也在不断调整。今后随着城市管理行政执法体制改革的进一步深化，相对集中行政处罚权的范围也可能会适时作进一步调整。另外，《暂行办法》已对城市管理相对集中行政处罚权的具体范围作了明确界定，包括市容环境卫生、绿化、市政工程、水务、环境保护、工商、建设、房屋管理、城市规划等方面的全部或者部分行政处罚权。因此，如果通过地方性法规授权，由市政府规定相对集中行政处罚权的具体范围，有利于市政府根据行政执法体制改革的需要，及时通过修改市政府规章，对相对集中行政处罚权的范围进行调整。因此，《条例（草案）》明确，本市城市管理相对集中行政处罚权的范围，包括本市地方性法规明确由城市管理行政执法部门行使的行政处罚权，市政府规章规定由城市管理行政执法部门行使的市容环境卫生、绿化、市政工程、水务、环境保护、工商、建设、房屋管理、城市规划等方面的全部或者部分行政处罚权，以及市人民政府规定由城市管理行政执法部门行使的其他行政处罚权（见第三条）。
（二） 关于城管执法体制大足鼠耳蝠
《条例（草案）》在对城管执法体制的现状进行总结分析的基础上，针对其中存在的问题，主要作了以下两方面规范：
1. 明确了市城管执法总队和区、县城管执法大队（支队）为地方性法规授权的执法主体。市城管执法总队和区、县城管执法大队（支队）实际承担了大量的一线城管执法工作，明确赋予市城管执法总队和区、县城管执法大队（支队）独立的行政执法主体资格，由其以自己名义对外执法，可以使实际的行为主体和责任主体相一致。这既体现了行政执法权责相一致的原则，也有利于充分发挥市城管执法总队和区、县城管执法大队（支队）在城市管理中的作用。另一方面，市城管执法总队和区、县城管执法大队（支队）目前都已改革成为参照公务员法管理的事业单位。经过前期的统一考试和人员分流，市城管执法总队和区、县城管执法大队（支队）内部关系已基本理顺，执法人员素质也较改革之前更有保证。因此，由地方性法规授权其进行执法的条件已比较成熟。为此，《条例（草案）》明确，授权市城管执法总队和区、县城管执法大队（支队）具体实施城市管理相对集中行政处罚权（见第五条）。
原料油 2. 明确了街道、镇（乡）城管执法队伍的管理体制。按照市政府城市管理重心下移的要
求，目前城市管理领域许多事项已下移到街道办事处、镇（乡）人民政府。因此，街道办事处、镇（乡）人民政府需要有相应的城管执法队伍，特别是郊区的一些镇（乡），辖区面积较大，如果没有专门的城管执法队伍，仅靠区、县城管执法大队（支队）临时派员执法，往往会使违法行为得不到及时查处，影响执法效率。为此，有必要在街道、镇（乡）派驻城管执法队伍，在街道、镇（乡）辖区内开展城管执法工作。对派驻街道、镇（乡）城管执法队伍的管理，实行条块共管。目前，街道、镇（乡）城管执法队伍管理模式多样，有的由区、县城管执法大队（支队）领导，有的由街道办事处、镇（乡）人民政府领导，也有的实行双重领导。以上各种模式经探索实践表明，街道、镇（乡）城管执法队伍要做好城管执法工作，维护好辖区内的城市管理秩序，一方面需要区、县城管执法大队（支队）的统一领导，由区、县城管执法大队（支队）监督、协调街道、镇（乡）城管执法队伍的执法活动，以规范其执法行为；另一方面，为防止街道、镇（乡）城管执法队伍不积极履行职责，也需要赋予街道办事处、镇（乡）人民政府对街道、镇（乡）城管执法队伍一定的管理职责。为此，《条例（草案）》明确，区、县城市管理执法大队（支队）应当在街道、镇（乡）派驻分队；派驻分队由区、县城市管理执法大队（支队）领导；街道办事处、镇（乡）人民政府可以组织、协调派驻分队在辖区内开展城市管理执法活动，并对派驻分队的执法活动进行指导和监督（见第五条）。
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