厦门岛内外一体化政策研究
摘要：厦门作为我国东南沿海的特区城市，其城市化进程一直走在福建省甚至全国前列。但是，厦门岛内外的城市化进程却并不平衡，尤其是岛外的城市化进程明显落后于岛内。本文总结了近年来厦门岛内外一体化发展的实践进程，深入分析了其中存在的一些问题，并有针对性地提出若干促进厦门岛内外城乡一体化发展的对策建议。 关键词：厦门岛内外一体化政策体制
厦门作为我国东南沿海的特区城市和海峡西岸的重要中心城市与先进制造业基地，近年来持续不断地进行了一系列的体制探索和创新，不断增强政府自身统筹城乡发展的能力，想方设法促进厦门岛内外一体化（即城乡一体化）进程，其实践经验和所取得的成效在福建省乃至全国都是有目共睹的。
当然，我们也看到，在促进城乡一体化进程中，由于长期的城乡二元社会结构的影响，厦门市的城乡一体化进程还存在许多政策和体制性障碍问题，主要表现在厦门岛内岛外的城乡一体化发展进程存在明显的差距，形成这种差距的原因一方面与岛内岛外长期的经济发展不平衡的客观因素有关，另一方面也与政府的整个制度安排和政策体制的区别对待有关。具体表现如岛内岛外土地征用的补偿标准差异；岛外城市化和“村改居”进程滞后于岛内农村；岛外教育、医疗、道路等公共物品的供给也相对落后于岛内等等。这些问题得不到妥善解决，势必影响厦门的城乡一体化进程，甚至会影响厦门社会经济的协调发展。 中医美容学
自然哲学的数学原理有鉴于此，本课题研究将以厦门市岛内外一体化的政策体制实践为例，考察厦门各级政府在统筹岛内外城乡发展和促进城乡一体化中的作用，对相关政策的制定和实施作一个分析。从更广泛的角度来说，由于厦门的经济社会发展走在全国的前列，岛外城乡一体化过程中出现的新问题，也必将成为全国其它地区面临的问题。所以，研究厦门岛外城乡一体化问题，也可以为实现全国城乡社会一体化提供借鉴。
一、厦门岛内外一体化的政策
(一)厦门岛内岛外城乡发展差距
厦门全市陆地面积共1565 平方公里，其中大部分分布在岛外四个区，而岛内的思明(含鼓浪屿)和湖里两个区总土地面积只占141.09 平方公里，占全市总土地面积的8.97%，而岛外四个区占有土地面积1432.07 平方公里，占全市面积的91.03%。在户籍人口中，农村户籍人口为51.14 万人，农村户籍人口全部分布在岛外地区。虽然近年来厦门市逐年加大对岛外农村各项社会事业的财政支持力度，城乡差距开始缩小，但岛内岛外、城乡之间的差距仍然较大。2010年，岛内思明区和湖里区分别实现生产总值608.52亿元和513.74亿元，而岛外海沧区、集美区、同安区、翔安区分别实现生产总值307.43亿元、280.86亿元、146.91亿元、196.27亿元1，岛外四区生产总值占全市的45.4%，不足一半。岛外土地面积占全市土地面积的91.40%，而生产总值却只占全市的45.4%，说明
1《厦门年鉴2010》，2010年12月第1版
整体上岛外经济比岛内要薄弱得多。
厦门城乡之间的发展差距，有的是难以用数据体现的。例如，目前，厦门的农业产业基本上集中分布在岛外农村地区，岛内的农民已经基本实现非农化就业。其他还有如由于工业和城市发展而造成的用地矛盾，由于征地拆迁而产生的就业问题，由于非农产业发展而导致的污染问题、长期积累的农村公共产品供给不足问题等。这些城乡矛盾和问题如果处置不当，不但影响厦门经济的可持续发展，也会影响厦门的工业化和城市化发展战略的顺利实施。作为我国经济社会发达地区，厦门较早地进入了经济市场化和国际化的进程，人们不仅要求提高生活水平、改善城乡面貌，还要求实现制度上的平等与公正，这也凸现了厦门市统筹城乡发展，进而实现城乡一体化的必要性和紧迫性。 （二）厦门岛内外一体化的相关政策
近年来，厦门始终坚持因地制宜、量力而行、以城带乡、以乡促城、政府推动、市场运作的原则，大力推进岛外城乡一体化建设。近年来大力增加岛外农村的公共物品供给，着重开展了七大方面的工程：一是加强基础设施建设；二是实施“镇改街、村改居”工程；三是转移就业与转产发展工程；四是在有条件的乡村实施“金包银”工程；五是实行“土地换社保”政策；六是推行新型农村合作医疗制度；七是以全面推进旧村改造和农村环境整治。经过 5 年来的努力，“七大工程”实施顺利，使得厦
门岛内外城乡一体化建设取得了显著成效。
李绂1.基础设施工程
厦门是一个海湾型的城市，长期以来形成岛内城市岛外农村的观念。要推动岛外城乡一体化发展，首先必须缩短岛内岛外的地理空间距离，为此，必须大力促进岛外各区的经济发展，加强岛外的各项基础设施建设。近年来，岛外在符合条件的城镇、工业区和主干道周边以及拆迁或者移民的区域直接建成新城区，大大扩大了城区面积。同时，岛外火炬( 翔安) 产业区、同安工业集中区、集美机械工业集中区、海沧石化工业集中区等五大工业园区建设快速推进，岛外房地产市场也快速发育发展，与岛内的差距逐步缩小。另一方面，岛外交通设施建设也快速发展，到2010 年，岛外的基础设施将有一个质的飞跃。届时，翔安隧道、杏林大桥、集美大桥等进出岛通道，集美大道、环东海域旅游道路、杏林北外环、岛外快速路、环杏林湾道路、火炬( 翔安) 产业区配套道路工程等岛外干道，福厦铁路、港口设施、公交站场等基础设施建成投入使用，岛内岛外将形成一体化的立体交通体系，从而为岛外城乡一体化奠定良好的基础。
2.“村改居”工程
在推进城市化进程中，关键是如何让尽快融入城市生活。实现城乡一体化，首先要从制度上进行创新，改变原有的城乡二元社会制度，为此，必须首先变革原有的城乡分割的二元户籍管理制度，
而“村改居”就是其中的一个重要步骤。所谓“村改居”，就是在户籍制度上把农村“农民”转变为城市“居民”，相应的原来的农村社区管理模式向城市社区管理模式过渡，即把原先的“村两委”的农村社区管理模式改制为城市社区居委会的管理体制。
2003 年至今，厦门本着建设海湾型城市和海峡西岸重要中心城市的原则，在大力实行征地拆迁、推进城市建设的同时，也适时大规模推进“镇改街”、“村改居”工程。2003 年，岛内剩下的21 个行政村共6.8 万多人被一次性实行“村改居”。2006 年11 月，岛外同安区的8 万多农村居民也被正式实行“村改居”。
据估计，截止2010年年底，厦门“农转非”的农民已经达到22.4 万人。未来，随着城市化进程的进一步推进，厦门岛外51.14 万农民中大部分还将纳入“村改居”范畴。
“村改居”工程的实施，是从制度上消除城乡二元社会制度的关键步骤，这其中离不开很多配套制度创新的支持，涉及“村改居”居民的就业制度、社会保障制度、社区管理制度、公共产品供给制度、计划生育制度等一系列制度的调整变化，也直接涉及到农民价值观念的转变。在岛外海沧区，实行了村干部误工补贴由区财政统发制度、城乡保洁一体化制度，开通农村公交等。这些政策通过财政杠杆，促使公共财政向农村进一步倾斜，公共服务向农村进一步延伸，大大缩小了城乡差异，有力地加快农村城市化进程。
3.转移就业与转产发展工程
实现的非农化就业发展，是个既关系着广大民生，又关系经济发展和社会稳定的大局。为此，厦门市明确提出要按照“经济补偿+ 社会保障+就业服务”的三位一体的新模式，从根本上解决转岗就业问题，加快农村城市化进程。从总体上来看，厦门岛外和失海渔民转移就业与转产发展的模式主要有以下几种类型：
一是自我就业。包括出租自家房屋、自主从事个体工商业等。其中私房出租业大多以家庭为独立的经济单位，采取的是自我雇佣的工作方式。在集美区杏滨街道马銮社区，失海渔民的收入主要靠出租自有房屋为主。在海沧区的霞阳村、新垵村等村，农民的收入也主要是依靠房屋出租为主。
二是集体资产与集体就业。厦门岛内的城乡一体化的实践表明，在城市化过程中，村集体都会留下一笔或多或少的集体资产。如何管理利用好这部分集体资产，是城乡一体化中必须处理好的一个重要问题。厦门根据岛内的实践经验，提出也要对岛外基本具备村改居条件的行政村，提前1 至2 年进行清产核资。同时鼓励被征地农村和农民利用征地款集资入股，在新开发区、工业区周边建设现代物业配套小区项目，把村财和集体投入部分直接量化给村民，使今后股份收入成为农民可持续收入的主要来源之一。在区、街、村的逐步摸索中，逐步形成了“资产构成股份化、运作管理企业化、利润分配红利化、监督约束法制化”的基本思路，这种做法已经被纳入岛外的实践。目前岛外各村自主实施的各种集
体集资项目在缓解失地失海农民就业压力方面发挥较好的作用。早在2000 年8 月，厦门市首个村集体股份项目--集美灌口同发通用厂房动工建设，如今该项目年租金收益达249 万元。2004 年，集美区出台扶持农村集体股份项目发展的文件，引导鼓励农民把征地款用于股份项目，变资金为资本。如集美叶厝社区“综合商厦”是厦门市首个由村民出资建设的“综合楼”，共有5 层，项目总投资700 万元，入股的村民530 人，每股约8000 元，另外村集体参股20%。
三是招工就业。这种就业方式是把失地失海农民转变为到企业上班的企业工人。一般情况下，岛外农村中年龄在25 岁以下尚未成婚的女青年及部分男青年的就业方式主要是到工厂或者企业打工。为了促进这部分年青富余劳动力的转岗就业，目前厦门市各区都会定期整理编出一些企业的用工信息，然后透过政府劳动部门的渠道下发到各村，各村再把这些信息告知本村需要工作的人。后者也可以直接到村里索要这些招工信息册。同时，各区也根据自身的实际情况，举办一些专场的针对的就业招聘会。在海沧区，区政府“出钱购买岗位”，即区属企业为大龄富余劳动力提供劳动岗位，区政府按海沧最低工资600 元的
一半给予岗位补贴。这些钱一部分由海沧区促进就业基金和本地富余劳动力就业社保补贴专项经费结余部分支付，不足部分由区财政拨付专项经费补充。
与此同时，各村也发挥各自的优势特，积极探索解决失地失海农民转移就业的新路子。在海沧区新
阳村，与邻近的工业开发区企业签订了“村企共建”的就业协议，解决了该村数百年青村民的就业问题。2006 年，岛外首个专为解决失海渔民就业的项目--同集工业园动工，建成后将妥善安置东安、凤林两个村4700 多名失海渔民。
2006 年，全市农村富余劳动力实现转移就业2.42 万人。在厦门岛外，2006 年，集美区农民人均纯收入7335 元，在岛外四区中位居第一，工资性收入4238 元，占农民人均纯收入的57.78%，为岛外各区最高，最低的同安区的农民工资性收入也达到了48.4%。
4.“金包银”模式
这是由政府主导推动的一项帮助实现转岗就业的“套餐式”模式，指的是在工业集中区等成片建设的区域，保留村庄居民点，通过“金”的建设和“银”的改造，落实农村人均15 平方米发展用地，为工业区提供配套，使村庄内部环境得到改善。其中“金”是指紧邻工业园区的村庄外围地块已经具备了金的价值；“银”是指紧邻工业园区的村庄内部，经过环境整治也可以具备银的价值。其具体做法是给“一套自住房+ 一套出租房+ 一间店面”，其中店面是分布在农民安置房的四周底层，供村民经营或者出租获取收益。这项工作目前已经在翔安、同安等地全面组织实施，并初见成效。2006 年，厦门市有12 个行政村先后启动了“金包银”工程，大部分分布在岛外地区。截至2006 年底，已有133 幢开工、完成建筑面积52.14 万平方米，累计封顶87 幢、封顶面积32.07 万平方米。率先启动“金包银”工
程的翔安区西亭村已有16 栋楼房( 建筑面积5.26 万平方米) 交付使用。按照厦门市发展规划，在“十一五”期间，将力争让所有被征地村都有一个产权明晰的“金包银”或者其他集体股份合作项目，60%以上的被征地农民都能够拥有项目股份，获得股权分配收益。在集美区，截止目前，全区村( 居) 集体股份项目共实施25个，实施“金包银”村3 个，基本做到了被征地村村村有项目，总建筑面积95.62 万平方米，总投资9.11 亿元。全部建成投用后，入股村民可年获收益 1.12 亿元。2006 年，集美杏林村的4000 名利用土地补偿款集资入股，投资2500 多万元兴建大众温泉游泳池。该项目于2007 年5 月完工，年收益已达400 万元。
5.“土地换社保”工程
缩小社会保障领域的城乡差距，是实现厦门岛外城乡一体化的一个重要关节点。“土地换社保”是国内很多城市实行的一种专门针对的生活保障举措，目的是从根本上解决的后顾之忧。厦门是福建省率先建立养老保险制度的城市，这是全省征地制度上的重大改革和创新。2004 年9 月，厦门在全省率先出台了《厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法》，将被征地人员基本养老保险纳入城镇职工基本养老保障体系并轨运行，按照“政府推动、政策引导、集体扶持、个人参保、财政补贴”的原则，按照“多档选择、低进低出、高进高出”的参保缴费办法和待遇享受原则，自愿选择参保档次，纳入城镇职工基本养老保险体系。截止2010 年年底，全市有14.84 万人参加农村社会养老保险，有8万名办理了养老保险，其中16519 人开始按月领取养老金，月平均养老金560元。
2005 年，集美区因此被正式列为厦门市岛外第一个被征地人员养老保险试
点区，区政府出台了《集美区被征地人员参加基本养老保险补助办法》。同年6 月中旬始，集美区推出以土地换社保的举措，全面实施被征地人员参加基本养老保险补助办法。为调动失地失渔农民参保积极性，对男45 岁、女40 岁以上的参加养老保险者每人补助1 万元，其中男60岁、女55 岁以上参保的，次月开始便可按月领取养老金。截止2010年年底，集美区共有5668 名农民参加了养老保险，已有3600 多人正按月领取养老金，有效解决了老有所养问题。网上购物狂
6.新型农村合作医疗工程
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新型农村合作医疗是国家为解决农民就医难问题而出台的一项制度创新。这项工作在厦门岛外快速推进。作为全市率先实施并不断完善以抗大病统筹为主的新型农村合作医疗制度的厦门岛外城区，截止2010 年年底，海沧区全区共有72918 位农民参加了基本住院保险，每人每年交纳38 元( 市、区两级政府投入23 元，镇政府投入5 元，其余10 元分别由村委会、村民承担) ，报销封顶8000 元。同时，为了有效缓解农民抗大病风险的能力，海沧区政府每年出资110 多万元，为全区村民购买抗大病保险，年度合理医疗费累计超过 1 万元的可以进入大病统筹，1- 3万元内报销55%， 3 万元以上可以报销65%，每人每年封顶报销50000 元。目前，该区基本合作医疗参保率高达96%以上，抗大病保险参保率达100%。在同安，截止2010年年底，全区110 个行政村全面实施以大病统筹为主的新型农村合
作医疗制度，参保人数22.34 万人，占农业人口总数的93.85%。在集美区，农村合作医疗覆盖到“村改居”后无医保的居民，全区参保率92%。2007 年度，集美区新型农村合作医疗保险每人每年的总保费将由原来的53 元增至80 元。其中，参保人员每人每年自缴费用由以前的30 元降至10 元，各级政府补贴由原来的33 元提高至70 元。
7.新农村建设示范工程
早在中央提出新农村建设之前的2004 年，厦门即在岛外的集美、同安、翔安三个区中挑选20 个村进行生态文明村建设试点。试点村进行“五通”( 通路、通水、通电、通有线电视、通电话) 、“五改”( 改水、改路、改厕、改圈、改厨) 以及“三化”( 道路硬化、环境净化、街院绿化) 的村容村貌改造工程。2005 年前后，岛外同安、海沧开通了农村公交，方便农民外出。
截至2010年，岛外实现农村自来水入户率90%以上，实现通行政村道路硬化， 2006 年厦门提前完成121 个农村学校改扩建项目，免除了农村义务教育阶段的学杂费，为贫困家庭学生免费提供教科书和补助寄宿生活费，农村教育教学条件明显改善。针对一些偏远贫困的山区，厦门市实行“移民造福”工程，通过改变其生态环境来改变其发展环境。2005 年，厦门市政府出台了《关于鼓励重点水源保护区和边远山区实施移民造福工程的指导意见》，鼓励水源保护区内和那些居住在距离集镇中心8 公里以外且海拔在500 米以上、生活条件比较艰苦的山区边远村民自愿迁移到生存条件较好的集镇或者新城
赫尔德区居住，并给与相应的扶助政策支持。2006 年，厦门市投入5800 万元推进集美区许庄村和大帽山农场等移民造福工程试点。翔安区政府对大帽山移民实行统一建设安置房。到2010 年底，岛外全面完成了边远山区、重点水源保护区、生产生活条件相对恶劣的村庄的移民搬迁。
需要指出的是，近年来，厦门财政收入持续快速增长。2010年，全市全年实现财政总收入526.02亿元，其中，地方级财政收入143.91 亿元。相对发达的经济和较为宽裕的地方财政收入，为厦门推进城乡一体化建设奠定了较为坚实的经济基础。2006 年，市财政“三农”发展支出2.59 亿元，比2005 年增
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