最⾼⼈民法院第31批指导性案例之173号、174号⽣态环境保护民事公益诉讼案指导案例173号 北京市朝阳区⾃然之友环境研究所诉中国⽔电顾问集团新平开
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（最⾼⼈民法院审判委员会讨论通过 2021年12⽉1⽇发布）
关键词: 民事⽣态环境保护民事公益诉讼损害社会公共利益重⼤风险濒危野⽣动植物
裁判要点
⼈民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当贯彻保护优先、预防为主原则。原告提供证据证明项⽬建设将对濒危野⽣动植物栖息地及⽣态系统造成毁灭性、不可逆转的损害后果，⼈民法院应当从被保护对象的独有价值、损害结果发⽣的可能性、损害后果的严重性及不可逆性等⽅⾯，综合判断被告的⾏为是否具有《最⾼⼈民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适⽤法律若⼲问题的解释》第⼀条规定的“损害社会公共利益重⼤风险”。 相关法条
《中华⼈民共和国环境保护法》（2014年4⽉24⽇修订）第5条
基本案情
戛洒江⼀级⽔电站⼯程由中国⽔电顾问集团新平开发有限公司（以下简称新平公司）开发建设，中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司（以下简称昆明设计院）是该⼯程总承包⽅及受托编制《云南省红河（元江）⼲流戛洒江⼀级⽔电站环境影响报告书》（以下简称《环境影响报告书》）的技术单位。戛洒江⼀级⽔电站坝址位于云南省新平县境内，下游距新平县⽔塘镇约6.5千⽶，电站采⽤堤坝式开发，坝型为混凝⼟⾯板堆⽯坝，最⼤坝⾼175.5⽶，⽔库正常蓄⽔位675⽶，淹没区域涉及红河上游的戛洒江、⽯⽺江及⽀流绿汁江、⼩江河。⽔库淹没影响和建设征地涉及新平县和双柏县8个乡（镇）。戛洒江⼀级⽔电站项⽬建设⾃2011年⾄2014年分别取得了国家发展改⾰委、原国⼟资源部、⽣态环境部等多个相关主管部门关于⽤地、环评、建设等批复和同意。2017年7⽉21⽇，⽣态环境部办公厅向新平公司发出《关于责成开展云南省红河（元江）⼲流戛洒江⼀级⽔电站环境影响后评价的函》（以下简称《责成后评价函》），责成新平公司就该项⽬建设开展环境影响后评价，采取改进措施，并报⽣态环境部备案。后评价⼯作完成前，不得蓄⽔发电。2017年8⽉⾄今，新平公司主动停⽌对戛洒江⼀级⽔电站建设项⽬的施⼯。按⼯程进度，戛洒江⼀级⽔电站建设项⽬现已完成“三通⼀平”⼯程并修建了导流洞。 绿孔雀为典型热带、亚热带林栖鸟类，主要在河⾕地带的常绿阔叶林、落叶阔叶林及针阔混合林中活动，杂⾷类，为稀有种类，属国家⼀级保护动物，在中国濒危动物红⽪书中列为“濒危”物种。就绿孔
雀相关问题，昆明市中级⼈民法院发函云南省林业和草原局，2019年4⽉4⽇云南省林业和草原局进⾏了函复。此后，昆明市中级⼈民法院⼜向该局调取了其编制的《元江中上游绿孔雀种现状调查报告》，该报告载明戛洒江⼀级⽔电站建成后，蓄⽔⽔库将淹没海拔680⽶以下河⾕地区，将对绿孔雀⽬前利⽤的沙浴地、河滩求偶场等适宜栖息地产⽣较⼤影响。同时，由于戛洒江⼀级⽔电站的建设，淹没区公路将改造重修，也会破坏绿孔雀等野⽣动物适宜栖息地。对暂停建设的戛洒江⼀级⽔电站，应评估停建影响，保护和恢复绿孔雀栖息地措施等。2018年6⽉29⽇，云南省⼈民政府下发《云南省⼈民政府关于发布云南省⽣态保护红线的通知》，对外发布《云南省⽣态保护红线》。根据《云南省⽣态保护红线》附件1《云南省⽣态保护红线分布图》所⽰，戛洒江⼀级⽔电站淹没区⼤部分被划⼊红河(元江)⼲热河⾕及⼭原⽔⼟保持⽣态保护红线范围，在该区域内，绿孔雀为其中⼀种重点保护物种。
陈⽒苏铁为国家⼀级保护植物。2015年后被列⼊《云南省⽣物物种红⾊名录（2017版）》，为极危物种。原告北京市朝阳区⾃然之友环境研究所（以下简称⾃然之友研究所）提交了其在绿汁江、⽯⽺江河⾕等戛洒江⼀级⽔电站淹没区拍摄到的陈⽒苏铁照⽚。证⼈刘某（中国科学院助理研究员）出庭作证，陈⽒苏铁仅在我国红河流域分布。按照世界⾃然保护联盟的评价标准，陈⽒苏铁应为濒危。
⾃然之友研究所向昆明市中级⼈民法院起诉，请求⼈民法院判令新平公司及昆明设计院共同消除戛洒江⼀级⽔电站建设对绿孔雀、陈⽒苏铁等珍稀濒危野⽣动植物以及热带季⾬林和热带⾬林侵害危险，
⽴即停⽌⽔电站建设，不得截留蓄⽔，不得对该⽔电站淹没区内植被进⾏砍伐。
裁判结果
云南省昆明市中级⼈民法院于2020年3⽉16⽇作出（2017）云01民初2299号民事判决：⼀、新平公司⽴即停⽌基于现有环境影响评价下的戛洒江⼀级⽔电站建设项⽬，不得截流蓄⽔，不得对该⽔电站淹没区内植被进⾏砍伐。对戛洒江⼀级⽔电站的后续处理，待新平公司按⽣态环境部要求完成环境影响后评价，采取改进措施并报⽣态环境部备案后，由相关⾏政主管部门视具体情况依法作出决定；⼆、由新平公司于本判决⽣效后三⼗⽇内向⾃然之友研究所⽀付因诉讼发⽣的合理费⽤ 8 万元；三、驳回⾃然之友研究所的其他诉讼请求。宣判后，⾃然之友研究所以戛洒江⼀级⽔电站应当永久性停建为由，新平公司以⽔电站已经停建且划⼊⽣态红线，应当驳回⾃然之友研究所诉讼请求为由，分别提起上诉。云南省⾼级⼈民法院于2020年12⽉22⽇作出（2020）云民终824号民事判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
一时性起
法院⽣效裁判认为：本案符合《最⾼⼈民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适⽤法律若⼲问题的解释》第⼀条“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重⼤风险的污染环境、破坏⽣态的⾏为提起诉讼”规定中“具有损害社会公共利益重⼤风险”的法定情形，属于预防性环境公益诉讼。预防性
环境公益诉讼突破了“⽆损害即⽆救济”的诉讼救济理念，是环境保护法“保护优先，预防为主”原则在环境司法中的具体落实与体现。预防性环境公益诉讼的核⼼要素是具有重⼤风险，重⼤风险是指对“环境”可能造成重⼤损害危险的⼀系列⾏为。本案中，⾃然之友研究所已举证证明戛洒江⼀级⽔电站如果继续建设，则案涉⼯程淹没区势必导致国家⼀级保护动物绿孔雀的栖息地及国家⼀级保护植物陈⽒苏铁的⽣境被淹没，⽣物⽣境⾯临重⼤风险的可能性⽏庸置疑。此外，从损害后果的严重性来看，戛洒江⼀级⽔电站下游淹没区动植物种类丰富，⽣物多样性价值及遗传资源价值可观，该区域不仅是绿孔雀及陈⽒苏铁等珍稀物种赖以⽣存的栖息地，也是各类⽣物与⼤⾯积原始⾬林、热带⾬林⽚段共同构成的⼀个完整⽣态系统，若⽔电站继续建设所产⽣的损害将是可以直观估计预测且不可逆转的。⽽针对该现实上的重⼤风险，新平公司并未就其不存在的主张加以有效证实，⽽仅以《环境影响报告书》加以反驳，缺乏⾜够证明⼒。因此，结合⽣态环境部责成新平公司对项⽬开展后评价⼯作的情况及戛洒江⼀级⽔电站未对绿孔雀采取任何保护措施等事实，可以认定戛洒江⼀级⽔电站继续建设将对绿孔雀栖息地、陈⽒苏铁⽣境以及整个⽣态系统⽣物多样性和⽣物安全构成重⼤风险。
根据环境影响评价法第⼆⼗七条“在项⽬建设、运⾏过程中产⽣不符合经审批的环境影响评价⽂件的情形的，建设单位应当组织环境影响后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价⽂件审批部门和建设项⽬审批部门备案；原环境影响评价⽂件审批部门也可以责成建设单位进⾏环境影响后评价，采取改进措施”的规定，2017年7⽉21⽇，⽣态环境部办公厅针对本案建设项⽬，向新平公司发出《责成后评
价函》，责成新平公司就该项⽬建设开展环境影响后评价，采取改进措施，并报⽣态环境部备案，后评价完成前不得蓄⽔发电符合上述法律规定。⽬前，案涉电站已经处于停建状态，新平公司业已向其上级主管单位申请停建案涉项⽬并获批复同意，绿孔雀⽣态栖息地存在的重⼤风险已经得到了有效的控制。在新平公司对案涉项⽬申请停建但未向相关⾏政部门备案并通过审批的情况下，鉴于⽣态环境部已经责成新平公司开展环境影响后评价，且对于尚不明确的事实状态的重⼤风险程度，案涉⽔电站是否继续建设等⼀系列问题，也需经环境主管部门审批备案决定后，才能确定案涉项⽬今后能否继续建设或是永久性停建，因此，案涉项⽬应在新平公司作出环境影响后评价后由⾏政主管机关视具体情况依法作出决定。
（⽣效裁判审判⼈员：向凯、苏静巍、⽥奇慧）
超标量指导案例174号
中国⽣物多样性保护与绿⾊发展基⾦会诉雅砻江流域⽔电开发有限公司
（最⾼⼈民法院审判委员会讨论通过 2021年12⽉1⽇发布）
关键词: 民事⽣态环境保护民事公益诉讼潜在风险预防性措施濒危野⽣植物
裁判要点
⼈民法院审理环境民事公益诉讼案件，应当贯彻绿⾊发展理念和风险预防原则，根据现有证据和科学技术认为项⽬建成后可能对案涉地濒危野⽣植物⽣存环境造成破坏，存在影响其⽣存的潜在风险，从⽽损害⽣态环境公共利益的，可以判决被告采取预防性措施，将对濒危野⽣植物⽣存的影响纳⼊建设项⽬的环境影响评价，促进环境保护和经济发展的协调。
相关法条
《中华⼈民共和国环境保护法》（2014年4⽉24⽇修订）第5条
《中华⼈民共和国环境保护法》（2014年4⽉24⽇修订）第5条
基本案情
雅砻江上的⽛根梯级⽔电站由雅砻江流域⽔电开发有限公司（以下简称雅砻江公司）负责建设和管理，现处于项⽬预可研阶段，⽔电站及其辅助⼯程（公路等）尚未开⼯建设。
中国博士后
2013年9⽉2⽇发布的中国⽣物多样性红⾊名录中五⼩叶槭被评定为“极危”。2016年2⽉9⽇，五⼩叶槭列⼊《四川省重点保护植物名录》。2018年8⽉10⽇，世界⾃然保护联盟在其红⾊名录中将五⼩叶槭评估为“极度濒危”。当时我国《国家重点保护野⽣植物名录》中⽆五⼩叶槭。2016年9⽉26⽇，四川省质量技术监督局发布《五⼩叶槭播种育苗技术规程》。案涉五⼩叶槭种位于四川省雅江县⿇郎措
乡沃洛希村，当地林业部门已在就近的通乡公路堡坎上设⽴保护牌。
2006年6⽉，中国⽔电顾问集团成都勘测设计研究院（以下简称成勘院）完成《四川省雅砻江中游（两河⼝⾄卡拉河段）⽔电规划报告》，报告中将⽛根梯级⽔电站列⼊规划，该规划报告于2006年8⽉通过了⽔电⽔利规划设计总院会同四川省发展改⾰委组织的审查。2008年12⽉，四川省⼈民政府以川府函〔2008〕368号⽂批复同意该规划。2010年3⽉，成勘院根据⽛根梯级⽔库淹没区最新情况将原规划的⽛根梯级调整为⽛根⼀级（正常蓄⽔位2602m）、⽛根⼆级（正常蓄⽔位2560m）两级开发，形成《四川省雅砻江两河⼝⾄⽛根河段⽔电开发⽅案研究报告》，该报告于2010年8⽉经⽔电⽔利规划设计总院会同四川省发展改⾰委审查通过。
2013年1⽉6⽇、4⽉13⽇国家发展改⾰委办公厅批复：同意⽛根⼆级⽔电站、⽛根⼀级⽔电站开展前期⼯作。由雅砻江公司负责建设和管理，按照项⽬核准的有关规定，组织开展⽔电站的各项前期⼯作。待有关前期⼯作落实、具备核准条件后，再分别将⽛根梯级⽔电站项⽬申请报告上报我委。对项⽬建设的意见，以我委对项⽬申请报告的核准意见为准。未经核准不得开⼯建设。
中国⽣物多样性保护与绿⾊发展基⾦会（以下简称绿发会）认为，雅江县⿇郎措乡沃洛希村附近的五⼩叶槭种是当今世界上残存最⼤的五⼩叶槭种，是唯⼀还有⾃然繁衍能⼒的种。⽛根梯级⽔电站即将修建，根据五⼩叶槭雅江种的分布区海拔⾼度和⽔电站⽔位⾼度对⽐数值，⽛根梯级⽔电站
以及配套的公路建设将直接威胁到五⼩叶槭的⽣存，对社会公共利益构成直接威胁，绿发会遂提起本案预防性公益诉讼。
裁判结果
四川省⽢孜藏族⾃治州中级⼈民法院于2020年12⽉17⽇作出（2015）⽢民初字第45号民事判决：⼀、被告雅砻江公司应当将五⼩叶槭的⽣存作为⽛根梯级⽔电站项⽬可研阶段环境评价⼯作的重要内容，环境影响报告书经环境保护⾏政主管部门审批通过后，才能继续开展下⼀步的⼯作；⼆、原告绿发会为本案诉讼产⽣的必要费⽤4万元、合理的律师费1万元，合计5万元，上述款项在本院其他环境民事公益诉讼案件中判决被告承担的⽣态环境修复费⽤、⽣态环境受到损害⾄恢复原状期间服务功能损失费⽤等费⽤（环境公益诉讼资⾦）中⽀付（待本院有其他环境公益诉讼资⾦后执⾏）；三、驳回原告绿发会的其他诉讼请求。⼀审宣判后当事⼈未上诉，判决已发⽣法律效⼒。
裁判理由
法院⽣效裁判认为：我国是联合国《⽣物多样性公约》缔约国，应该遵守其约定。《⽣物多样性公约》中规定，我们在注意到⽣物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，⽽推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施；各国有责任保护它⾃⼰的⽣物多样性并以可持久的⽅式使⽤它⾃⼰的⽣物资源；每⼀缔约国应尽可能并酌情采取适当程序，要求就其可能对⽣物
多样性产⽣严重不利影响的拟议项⽬进⾏环境影响评估，以期避免或尽量减轻这种影响。因此，我国有保护⽣物多样性的义务。同时，《⽣物多样性公约》规定，认识到经济和社会发展以及根除贫困是发展中国家第⼀和压倒⼀切的优先事务。按照《中华⼈民共和国节约能源法》第四条“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在⾸位的能源发展战略”的规定和《中华⼈民共和国可再⽣能源法》第⼆条第⼀款“本法所称可再⽣能源，是指风能、太阳能、⽔能、⽣物质能、地热能、海洋能等⾮化⽯能源”的规定，可再⽣能源是我国重要的能源资源，在满⾜能源要求，改善能源结构，减少环境污染，促进经济发展等⽅⾯具有重要作⽤。⽽⽔能资源是最具规模开发效益、技术最成熟的可再⽣能源。因此开发建设⽔电站，将⽔能资源优势转化为经济优势，在国家有关部门的监管下，利⽤丰富的⽔能资源，合理开发⽔电符合我国国情。但是，我国⽔能资源蕴藏丰富的地区，往往也是⾃然环境良好、⽣态功能重要、⽣物物种丰富和地质条件脆弱的地区。根据《中华⼈民共和国环境保护法》《最⾼⼈民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适⽤法律若⼲问题的解释》的相关规定，环境保护是我国的基本国策，并且环境保护应当坚持保护优先、预防为主的原则。预防原则要求在环境资源利⽤⾏为实施之前和实施之中，采取政治、法律、经济和⾏政等⼿段，防⽌环境利⽤⾏为导致环境污染或者⽣态破坏现象发⽣。它包括两层含义：⼀是运⽤已有的知识和经验，对开发和利⽤环境⾏为带来的可能的环境危害采取措施以避免危害的发⽣；⼆是在科学技术⽔平不确定的条件下，基于现实的科学知识评价风险，即对开发和利⽤环境的⾏为可能带来的尚未明确或者⽆法具体确定的环境危害进⾏事前预测、分析和评价，以促使开发决策避免可能造成的环境危害及其风险出现。因此，环境保护
与经济发展的关系并不是完全对⽴的，⽽是相辅相成的，正确处理好保护与发展的关系，将⽣态优先的原则贯穿到⽔电规划开发的全过程，⼆者可以相互促进，达到经济和环境的协调发展。利⽤环境资源的⾏为如果造成环境污染、⽣态资源破坏，往往具有不
⼆者可以相互促进，达到经济和环境的协调发展。利⽤环境资源的⾏为如果造成环境污染、⽣态资源破坏，往往具有不可逆性，被污染的环境、被破坏的⽣态资源很多时候难以恢复，单纯事后的经济补偿不⾜以弥补对⽣态环境造成的损失，故对环境污染、⽣态破坏⾏为应注重防范于未然，才能真正实现环境保护的⽬的。
具体到本案中，鉴于五⼩叶槭在⽣物多样性红⾊名录中的等级及案涉⽛根梯级⽔电站建成后可能存在对案涉地五⼩叶槭原⽣存环境造成破坏、影响其⽣存的潜在风险，可能损害社会公共利益。根据我国⽔电项⽬核准流程的规定，⽔电项⽬分为项⽬规划、项⽬预可研、项⽬可研、项⽬核准四个阶段，考虑到案涉⽛根梯级⽔电站现处在项⽬预可研阶段，因此责令被告在项⽬可研阶段，加强对案涉五⼩叶槭的环境影响评价并履⾏法定审批⼿续后才能进⾏下⼀步的⼯作，尽可能避免出现危及野⽣五⼩叶槭⽣存的风险是必要和合理的。故绿发会作为符合条件的社会组织在⽛根梯级⽔电站建设可能存在损害环境公共利益重⼤风险的情况下，提出“依法判令被告⽴即采取适当措施，确保不因雅砻江⽔电梯级开发计划的实施⽽破坏珍贵濒危野⽣植物五⼩叶槭的⽣存”的诉讼请求，于法有据，⼈民法院予以⽀持。
鉴于案涉⽔电站尚未开⼯建设，故绿发会提出“依法判令被告在采取的措施不⾜以消除对五⼩叶槭的⽣存威胁之前，暂停⽛根梯级⽔电站及其辅助设施（含配套道路）的⼀切建设⼯程”的诉讼请求，⽆事实基础，⼈民法院不予⽀持。
(⽣效裁判审判⼈员：张犁、王彤、吴杰、姜莉、魏康清、薛斌、龚先彬)
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