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作者：陈晓春 彭燕辉
来源：《湖湘论坛》2021年第03期
摘要：环保组织提起民事公益诉讼既是公众参与环境治理的法律途径，也是现代环境治理体系的重要内容。自我国法律及相关司法解释赋予了环保组织提起民事公益诉讼的权利以来，环保组织积极运用诉讼手段保护环境公共利益受到广泛关注和支持。然而，實践中环保组织提起民事公益诉讼还面临着诸多难题，制约了其功能的发挥。环保组织提起民事公益诉讼的路径完善需要从理念、制度、体制以及机制等多角度进行整体考虑。具体而言，主要从保障环保组织提起民事公益诉讼的立案和取证、理顺环保组织提起民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的关系、提高环保组织的诉讼意愿和能力、激发政府和社会力量的参与积极性等方面努力，使环保组织提起民事公益诉讼的功能得以有效发挥。 关键词：现代环境治理体系;环保组织;民事公益诉讼
中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）03-0085-10
党的十九大以来，我国生态文明建设进入全面发展时期，环境公益诉讼异军突起和开拓创新，成为环境司法在这一时期的亮点和特点。[1]党的十九届四中全会指出，要“加强生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、英烈保护等领域的公益诉讼”和“完善生态环境公益诉讼制度”。2020年3月3日，两办联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，强调“要构建以政府为主导，以企业为主体，更好动员社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。社会组织作为社会自治主体，近年来得到了快速的发展，并与政府形成了良好的合作关系，有效地弥合了国家与社会的裂痕，成为新的制衡力量。[2]环保组织提起民事公益诉讼能够有效预防和救济环境公益损害、弥补环境行政执法不足、克服传统司法局限以及促进环境公众参与，是生态文明建设时代背景下构建现代环境治理体系的重要组成部分，具有重要的价值意蕴。数据显示，2015年以来各级人民法院受理社会组织提起环境公益诉讼案件298件，审结119件。[3]然而，实践中环保组织提起民事公益诉讼还面临着诸多制约和挑战，呈现参与力度逐渐下降的趋势。如何为环保组织提起民事公益诉讼提供支持和保障，使其能够积极运用法律武器保护生态环境公共利益，成为理论和实践部门亟需解决的现实问题。有鉴于此，本文试图通过考察环保组织提起民事公益诉讼的实践现状，分析其面临的现实困境，进而提出有效解决方案。
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一、环保组织提起民事公益诉讼的现状审视
为展示环保组织提起民事公益诉讼的现实图景，通过中国裁判文书网、北大法宝、各环保组织和各大新闻媒体信息发布平台等渠道，手工收集和整理2009-2019年的321起案件作为研究样本，根据法律修改和司法解释的出台等制度变动作为阶段划分依据，对环保组织提起民事公益诉讼情况进行简要分析。
（一）2012年修订的《民事诉讼法》施行前的情况分析
在2012年修订的《民事诉讼法》施行前，我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中都没有明确规定公益诉讼。2005年底国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”，将公益诉讼上升为国家意志，开启了构建环境公益诉讼制度的顶层设计和尝试。2010年5月底，和环境保护部联合印发《水资源司法保护工作座谈会纪要》，该文件提出要大力推进环境公益诉讼。同年6月，印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确提出“依法受理环境保护行政机关代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”，
赋予了环保行政机关民事公益诉讼原告身份。在此影响下，一些地方政府开始出台规范性文件，试点环境公益诉讼制度。在有限的政策和制度空间内，环保组织随之开始了提起民事公益诉讼的实践探索。从2009年法院受理的第一起案件到2012年修正的《民事诉讼法》正式施行前的近4年里，全国有5家环保组织提起12起环境民事公益诉讼案件，这些案件构成了环保组织提起民事公益诉讼的早期实践样本。这个阶段虽然出现的环境民事公益诉讼案件数较少，但每一件都在全国范围内产生了巨大影响，受到广泛关注。但由于缺乏国家层面的法律依据，各地的尝试影响范围有限，尚不能充分发挥环保组织提起民事公益诉讼在环境治理中的应有作用。
（二）2013年《民事诉讼法》施行至《环境保护法》施行前的情况分析
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经过各地的不断探索，环境公益诉讼积累了一定的经验。2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，增加了公益诉讼条款。此次通过的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这标志着我国在立法层面正式赋予法律规定的“机关”和“有关组织”具有向
英国首例死亡病例法院提起环境公益诉讼的权利，解决了长期制约公益诉讼发展的原告资格问题，使得社会各界多年奔走的环保组织提起民事公益诉讼资格问题进入到“有法可依”阶段。在2014年修订的《环境保护法》施行前，环保组织共提起了33起环境民事公益诉讼案件，分布在江苏、贵州和福建等12个省份。然而，由于《民事诉讼法》第55条规定过于原则，比较笼统和抽象，导致各法院在实际操作中对环保组织提起的环境公益诉讼持保守态度。实践中，环境公益诉讼案件比新法施行前更少，环境公益诉讼实践遭遇“倒春寒”。与上一阶段相比，新加入的环保组织较少，为环保组织提供起诉支持的主体单一，以检察机关为主要支持起诉主体。被告类型并非局限于民事主体，还增加了机关法人和事业单位法人。从整体案件数量来看，环保组织提起民事公益诉讼的案件数还很少，仍有很大的提升空间。在区域分布上看，仍有许多环境污染和生态破坏形势严峻的省市尚未出现环境公益诉讼案件，与本地环境问题严重的现实情况不符。2013-2014年的两年中，环保组织提起民事公益诉讼的案件数量和省份分布呈现显著不均衡特征。
（三）2015年《环境保护法》施行后的情况分析
根据2014年修订的《环境保护法》第58条规定，“依法在设区的市级以上人民政府民
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政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织有权提起环境民事公益诉讼。2014年12月底，、民政部和环境保护部联合下发了通知，规定了三部门的职能分工和衔接配合，同时也为新法有效实施提供保障。2015年1月1日起，修订的《环境保护法》开始施行。全国各地出现了多起冠以《环境保护法》正式施行后的“首例”“第一起”等名称的环境民事公益诉讼案件，受到社会各界的广泛关注。中国绿发会、中华环保联合会、福建绿家园、贵阳公众环境教育中心等环保组织也纷纷加入到环境公益诉讼行列，在大气污染、水污染、固體废弃物污染以及不可移动文物破坏、珍稀动植物破坏等领域提起环境民事公益诉讼。2015年1月7日，出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中第2至第5条对提起环境民事公益诉讼的环保组织资格进行了详细规定，同时还对环境民事公益诉讼的具体程序以及相关问题进行了较为详细、具体的解释。2015年2月4日，发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，其中第十三章“公益诉讼”专门规定了民事公益诉讼制度的相关内容。同时，检察机关提起公益诉讼和生态环境损害赔偿制度开始试点。
（四）2017年《民事诉讼法》再次修订后的情况分析
2017年6月27日，十二届全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法的决定》，在《民事诉讼法》中第55条增加一款，明确规定检察机关可以提起、支持环境民事公益诉讼，但对检察机关提起环境民事公益诉讼设置了在“没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼”的前提条件。这意味着经过两年的试点后，全国所有检察机关均可提起公益诉讼。2017年8月29日召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害赔偿制度开始在全国范围内推广。同时，为推进检察公益诉讼，2019年1月，最高人民检察院和生态环境部会同国家发改委、司法部、自然资源部等9部委制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，要求加强在检察公益诉讼中协作配合，合力打好污染防治攻坚战。通过一系列支持举措，检察机关已经取代环保组织，成为提起环境公益诉讼的主要力量。检察公益诉讼在全国范围内如火如荼的开展，生态环境损害赔偿制度也得以在全国展开。检察机关和省级、市地级政府指定的相关部门或机构均可就生态环境损害问题采取司法救济手段，他们的加入直接导致环保组织提起民事公益诉讼案件数有所减少。2017-2019年，环保组织提起民事公益诉讼案件共143起。其中，2017年37起，2018年55起，2019年51起。2017年的案件数为2015年《环境保护法》正式施行以来的最低值，表明实
践中环保组织提起民事公益诉讼的积极性有所下降。这个阶段新加入的环保组织较少，且多为地方性环保组织。随着新的环保组织加入，2018年和2019年的案件数开始缓慢回升，并逐渐趋于稳定。
二、环保组织提起民事公益诉讼的现实困境
我国环保组织提起民事公益诉讼在实践中取得了显著的成效，同时也面临着诸多现实困境，尚未实现立法的预期效果。在此，本文结合161家环保组织提起民事公益诉讼问卷调查结果，梳理当前环保组织提起民事公益诉讼面临的实然困境，并对造成困境的原因展开分析。
（一）提起环境民事公益诉讼立案和取证困难
实践中，大量环境公益诉讼案件均因难以立案和取证而被排斥在司法程序之外。造成立案和取证难的主要原因是现有法律和司法解释对环保组织的原告资格限制过严、法院和法官受理环境民事公益诉讼的动力不足、环保组织调查取证难以得到配合。
1.环保组织原告资格限制过严。公民作为环境公益诉讼的原告时，容易出现“搭便车”
问题，而将环境公益诉讼的诉权赋予环保组织，能够更有力地救济环境公益损害、提高诉讼效率、降低诉讼成本。我国法律对环保组织提起民事公益诉讼的原告资格进行了明确规定。作者开展的社会调查问卷数据显示，在161家被调查的环保组织中，不具备原告资格的环保组织达到91家，占比高达56.52%。进一步对不具备原告资格的91家环保组织欠缺何种条件进行询问，发现欠缺“设区的市级以上人民政府民政部门登记”的组织有17家，占比18.68%;不具备“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的组织有53家，占比58.24%;而两种情形都不具备的组织有21家，占比23.08%。
2.法院和法官的动力不足。刘超教授运用调研材料进行实证分析结果显示，当前法院系统普遍对环境公益诉讼持保守甚至是拒绝的态度，缺乏足够的动力机制去探索环境公益诉讼。[4]环境公益诉讼案件涉及公共利益，社会影响广泛，可能还涉及处理与地方政府、当地纳税大户之间的复杂利益关系，引发法官消极回避或转嫁责任。这是由于存在“司法地方化”现象，司法机关在政治地位、经费来源和管理体制等方面均受制于地方政府，服从地方经济社会发展大局，缺乏足够的自主性和应有权威。加之环境公益诉讼的复杂性以及原被告双方可能处于强势地位，对法院独立审判构成潜在威胁。
3.调查取证难以得到有效配合。虽然我国相关法律已经规定了环境侵权案件的因果关系举证责任倒置，但环保组织对存在环境污染、生态破坏行为和损害结果仍负有举证责任，需要向法院提供被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。在目前法律法规体系下，企业环境信息披露呈现“自愿披露为主，强制性披露为辅”的特征，加之各行业和各企业在环境信息披露上的重视程度、披露方式以及机制等方面存在差异，企业的环境信息披露存在缺乏强制性、披露标准不统一、披露信息质量不高和选择性披露等现象。[5]环保组织往往难以获得对案件有价值的环境信息。尴尬青春2
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