作者：郑真江 林成华 蔡颖慧
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来源：《社会治理》 2019年第7期
郑真江 林成华 蔡颖慧
郑真江，国务院研究室教科文卫司；林成华，浙江大学公共管理学院中国科教战略研究院；蔡颖慧，北京理工大学法学院。
【摘 要】改革开放40多年来，我国高等教育吸引社会捐赠的能力逐步提升，但社会捐赠占高等教育办学经费的比重长期较低，普遍存在支持政策落地难、吸引捐赠能力弱、专业化运营水平低、透明化水平不高、慈善文化氛围不够等方面的问题。针对这些问题，本文提出应在明确功能定位、增强主动意识、完善优惠政策、强化能力建设、拓宽增值渠道、加强规范监管六个方面有所作为，以提升我国高等学校吸引社会捐赠的能力。
守正创新 【关键词】社会捐赠 高校建设 顶层设计 提升能力
社会捐赠是完善高等教育成本分担体制的有效途径，在推动高等教育高质量发展中具有重要作用。改
革开放40多年来，我国高等教育吸引社会捐赠的能力逐步提升，但社会捐赠占高等教育办学经费的比重长期徘徊在1%左右，这一比例远低于发达国家。我国高校筹集社会资金的能力不强、多元化筹资机制不健全的问题仍然十分突出，亟须完善定位，加强顶层设计，提升高校吸引社会捐赠的能力。 一、存在的问题
（一）支持政策落地难
高等教育社会捐赠事业发展的制度环境不断优化，但仍存在不少“落地难”的问题。近年来，我国慈善制度不断完善，有关部门也制定了面向高校的专门扶持政策。《慈善法》《公益事业捐赠法》及有关法律中的捐赠抵扣税条款等，为高校募捐活动提供了重要保障。《企业所得税法》规定，企业公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳所得额时扣除。刚刚修订的《个人所得税法》规定，个人对教育、扶贫、济困等公益慈善事业的捐赠，未超过应纳税所得额30%的部分准予扣除。2009年，财政部、教育部下发《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》，对中央部门所属高校捐赠收入实行配套奖励，这些制度在调动社会捐赠积极性、鼓励高校吸引社会资源方面发挥了重要作用。但也要看到，实际执行中仍存在不少亟待解决的问题。一是现金捐赠税前抵扣程序繁琐。《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》对接受捐赠的社会团体的登记时间、评估等级方面设定了严格的条件，且需要经过民政、财政、税务等部门的层层审批，税前扣除资格认定程序繁
杂。一些高校特别是地方高校由于没有成立基金会或者成立时间短，无法通过捐赠税前扣除的资格认定，一些捐赠者因为办理税前抵扣时间长、程序多，甚至不得不放弃税收抵扣。二是实物捐赠税收抵扣操作困难。根据《增值税暂行条例实施细则》规定，企业“将自产、委托加工或者购进的货物无偿赠送给其他单位或个人”，这种行为“视同销售货物”。企业进行实物捐赠，仍需缴税，不少企业对“做善事也要上税”的规定表示不理解。现行制度中虽然规定了实物捐赠税前抵扣方法，但需要经过公益捐赠认证、资产评估、价格换算等程序，操作起来远比现金捐赠复杂得多，导致不少企业宁愿捐钱、不敢捐物。此外，在股权捐赠、遗产捐赠等中，也面临价值评估、税收优惠等法律问题。三是高校捐赠收入财政配套支持力度不够。目前财政部门对中央部门所属高校捐赠收入财政配比的总盘子是30亿元左右，规模不大且没有覆盖地方高校。 阳安江
（二）吸引捐赠能力弱
社会捐赠热情日益高涨，但高校吸引捐赠的主动意识和能力水平亟待提升。改革开放以来，我国社会慈善事业快速发展，2014年全社会慈善捐赠首次突破千亿元，去年达到近1500亿元。高等教育是社会捐赠的重要流向，也呈逐年上升趋势。中国校友会网发布的《2018中国大学社会捐赠排行榜》显示，1980—2017年全国高校累计接受国内外社会捐赠773亿元，89所大学跻身社会捐赠“亿元俱乐部”,10所大学累计接收社会捐赠超过20亿元，最高的是清华大学和北京大学，分别为95亿元和76亿元。高等教育捐赠事业虽然取得显著成就，但相比发达国家高校仍存在很大差距。美国800多所高校
基金会资产规模约为4000亿美元，最高的是哈佛大学和耶鲁大学，分别为370亿美元和250亿美元左右。这种悬殊的捐赠收入差距给高校自主办学、持续发展的能力带来一系列影响。我国高校“等靠要”“跑部钱进”思想观念还没有彻底扭转，对财政资金过度依赖，募捐意识比较淡薄，一些学校领导不愿意放下身段去参与募捐活动，对筹资机构和队伍、校友会建设等重视不够。不少高校捐赠理念落后，缺乏对捐赠事业长远谋划，筹资方式停留在“关系筹资”“人情筹资”“校庆筹资”层面，日常的捐赠项目策划、筹资渠道开发、捐赠人关系维护、荣誉奖励机制等制度创新不足，这些都制约了高校捐赠事业的发展。
（三）专业化运营水平低
成都计算机安全协会 高校普遍建立教育基金会，但专业化运营水平还有待提高。从1994年清华大学成立首家高校教育基金会以来，我国高校基金会不断涌现。基金会中心网数据显示，截至2018年8月，全国共有505家高校教育基金会。经过20多年发展，高校教育基金会形成了行政主导、市场主导、海外拓展等多种发展模式，为高校面向社会筹资、吸引社会力量参与办学等做出了重要贡献。但也要看到，我国高校基金会专业队伍建设滞后，行政依附彩过浓，基金会组织机构不健全，专职专业人员配备普遍不足，薪酬水平整体偏低，职业稳定性较差，筹资、运营和管理的能力较为薄弱，不少学校教育基金会被边缘化。很多高校基金会因资金规模小、专业投资团队弱，加上学校领导顾虑投资风险，重保值、轻增值，采取存入银行等单一方式获取收益。有研究分析113所“211”和“985”高校基金会的投资情况，2010—
2013年期间，这些基金会每年投资额分别占总资产的22%、20%、28%和34%，投资收益率分别为1.5%、1.6%、2.2%和3.8%。这与美国高校基金会10%左右的投资收益率相比，资产运作效率还不高，多元化投资机制不健全，“生钱”能力还不足。
（四）透明化水平不高
我国慈善捐赠事业信息公开政策不断完善，但高校教育基金会的透明化水平仍不高。公开透明是基金会的基本义务，也是增强捐赠者信心的重要保障。我国《慈善法》《基金会管理条例》等对信息公开作出了明确规定。教育部发布的《高等学校信息公开事项清单》中，也将“受捐赠资产的使用和管理情况”列为重要内容。但由于现行规定对基金会年度工作报告的公开范围、内容明细等缺乏具体规定，一些高校基金会年度工作报告不完整、不详细、不及时，处于“低水平公开”状态，缺乏与公众的充分主动沟通，甚至个别基金会处于“失联状态”。2018年中国基金会透明指数（FTI）显示，全国505个高校教育基金会平均透明指数为42.6分（满分100分），仅28家在90分以上。一些高校的自我监督机制不完善，捐赠资金去向不明、随意挪用等现象时有发生，基金会公信力不高，严重制约高校捐赠事业的健康发展。
（五）慈善文化氛围不够
近年来社会慈善文化日益浓厚，但诈捐、骗捐、迫捐等现象严重侵蚀慈善文化根基。慈善文化是慈
善事业的灵魂，是衡量社会文明的重要标志。改革开放40多年来，随着人民众生活水平的提高，公众慈善意识不断觉醒。但是近年来，一些捐赠者特别是名人攫取捐赠社会声誉后不履约，一些机构或个人骗捐敛财，还有个别单位通过“道德”、规定最低限额等方式强制募捐，这些现象屡见报端，造成了恶劣的社会影响，导致公众和媒体对正常捐赠行为过度解读甚至负面揣测，客观上打击了捐赠者的积极性，一些富裕体不想捐、不敢捐，甚至宁愿捐到国外。近些年来出现“捐赠文物被指赝品”“以冠名换募捐”等事件将一些高校推向风口浪尖，在接受捐赠方面存在各种顾虑，甚至担心引火上身，一拒了之。还有一些高校存在功利主义倾向，“重大钱、轻小钱”，捐赠收入集中在富豪校友，对普通校友缺乏“长线投资”，普通校友的捐赠积极性没有充分调动起来。相比之下，美国知名大学的校友捐赠率平均在30%-40%，如普林斯顿大学排名第一，高达60%以上，也就是100个校友中就有超过60个捐资帮助母校发展。我国高校普遍缺乏校友捐赠率的官方统计，有关研究估算，国内高校的校友捐赠率平均在5%左右，校友感恩母校、反哺母校的文化氛围有待进一步营造。
二、对策与建议
针对当前高校吸引社会捐赠存在的主要问题，应加强顶层制度设计和引导，结合教育捐赠事业的特点和实际，研究制定支持和规范高校吸引社会捐赠的指导性政策。
（一）明确功能定位
明确功能定位是高等教育捐赠事业健康发展的重要前提。鼓励高校筹资并不是借此减少政府的责任。美国高校捐赠收入虽在全球遥遥领先，但政府并没有因此减少对高校的财政投入，不少州政府对高校社会捐赠进行财政配比，打消捐赠者存在的“社会为政府责任买单”的顾虑。英国政府发布的高等教育捐赠收入调研《托马斯报告》提出，捐赠收入与财政投入用途不同，捐赠资金注重帮助大学从优秀走向卓越，而财政投入注重维持学校的基本日常支出，对捐赠收入与财政投入的不同功能定位也是西方高校和捐赠者的重要共识，值得我们借鉴。长期以来，受扶危济困的传统慈善思想影响，我国高校捐赠项目主要是困难学生资助、奖学金、基础硬件建设，与财政投入方向重合度高，而对师资队伍建设、拔尖人才培养、创业创新教育、基础科学研究、学科专业发展等帮助高校追求卓越的捐赠项目相对较少。要适应当前我国高校“双一流”建设的需求，传播现代公益理念，鼓励社会各界在帮助高校追求卓越、争创一流方面提供更有针对性的捐赠支持，提升公众对高等教育捐赠价值的认知，让更多富有使命感的潜在捐赠者积极参与高校捐赠事业发展。高校自身也要优化募捐项目设计，适当减少保基本的常规型募捐项目，大幅增加提升办学水平和质量的卓越型募捐项目，推动财政投入和社会捐赠在不同领域协同发挥作用，实现社会捐赠效益的最大化。要扩大中央财政捐赠配比政策的规模和覆盖范围，特别是加大对中西部高校的配比力度。
（二）增强主动意识
多元化的经费来源渠道是高校增强自主办学能力、实现可持续发展的必要条件。世界不少知名大学
2012全国初中数学竞赛
排名榜都将社会捐赠作为重要指标。《美国新闻与世界报道》大学排名榜（USNWR排名）中，“校友捐赠”是一级指标，权重占比5%。德国高等教育发展中心大学排名榜(CHE排名) ，将“第三方资金赞助情况”作为科研评价的重要指标。要加强对高校捐赠收入情况的统计、分析和评价，探索完善财政配比、项目支持等综合激励措施，逐步引导高校增强筹资意识。从西方高校经验看，筹资是高校领导及相关筹资团队的责任，教师专注于教学和科研，一般没有筹资的义务。要将重视和积极推动筹资作为评价高校领导履职尽责的重要内容，推动高校在筹资机构建设、校友工作、基金管理创新等方面加大探索力度，不断健全多元化筹资机制。还要引导高校着眼长远发展，推动募捐活动从满足“当下之需”转向满足“未来之用”，为学校可持续发展不断积蓄财力基础。需要注意的是，筹资是一种发展途径而不是大学的使命，如果为了筹资而牺牲大学的核心价值或偏离大学的发展目标，那无异于本末倒置。在完善筹资评价的同时，要划清底线，严格禁止高校利用教育资源和学术资源去交换社会捐赠、毁损学校声誉，推动公益募捐与高校使命相互契合，使筹资文化与大学气质并行不悖。
（三）完善教育捐赠的税收优惠政策
对慈善捐赠事业予以相应的税收减免，是世界各国通行做法，也是实践证明行之有效的慈善事业发展激励机制。要完善税收减免政策，进一步细化《慈善法》规定的捐赠支出超出税收抵扣比例的结转递延扣除政策，优化捐赠者捐赠实物的进口关税、进口环节增值税等的减免流程，完善实物捐赠、股权捐赠等非现金捐赠的价值评估及其税收优惠制度。要简化税收抵扣的申请和资格确认流程，
缩短申请周期，降低捐赠者的非物质慈善成本。我国高校基金会保值增值形成的投资和经营性收益，还不在免税范围。应借鉴国外慈善制度经验，完善高校基金会保值增值收入的免税认定及税收优惠政策。
（四）强化高校社会筹资机构能力建设
筹资需要专业化筹资队伍和运营机制，需要学校与学生、社会组织及企业和个人建立稳定的富有亲和力的沟通机制。筹资机构建设水平直接影响高校吸收社会捐赠能力。普林斯顿大学基金会、哈佛大学基金会专门负责筹资的人员分别高达120人和200人以上，不仅校长投入大量精力到筹资中，还设立了专门负责筹资的发展副校长，形成成熟完善的筹资团队。我国高校基金会中，做得比较好的，如北京大学基金会、清华大学基金会负责筹资的也仅有10人左右，不少高校筹资人员为行政人员兼职，缺乏专业化的训练。要配齐配强高校基金会人员，完善工作人员任职标准和薪酬激励体系，落实我国《基金会管理条例》规定的“非营利法人”的要求，推动高校基金会建立具有教育特的现代管理模式和法人治理结构。要加强基金理事会与校友会、学校发展委员会等关联机构的协同合作，加强校友资源建设和开发，不仅要重视富豪校友的大额捐赠，也要开发普通校友的大众捐赠。同时，不断创新筹资模式，探索建立以捐赠者为中心的筹资营销机制，增强捐赠服务的有效性和针对性，做好潜在捐赠资源的管理，准捐赠者需求与学校发展需求的契合点，为各类捐赠者量身定制捐赠项目，建立高校和捐赠者之间的紧密文化生态圈和发展共同体。还要看到，捐赠收入与高校综合声誉紧密相关。研究
显示，高校综合声誉提高1%，捐赠收入将提高0.96%，社会捐赠呈现向优质高校集中的“马太效应”。高校要不断提高办学质量，在人才培养、科研创新、社会服务等领域取得更多社会广泛认可的成就，这是提升筹资能力的“硬功夫”和深层次保障。
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