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CENTRAL ISSUE 区域治理
的实现路径研究
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湖南大学公共管理学院 何嘉瑜
摘要：绿交通是推进交通强国战略建设的基础性工程。H省作为全国首批交通强国建设的试点省份之一，省内现有的绿交通发展水平距实现交通强国战略目标之间还存在一定的差距，面临主体意识片面发展、环境制约与管理机制不顺畅三大困境，需运用系统性思维，从理念、交通规划、科技、风险防控与管理机制等层面破解困境，探析全省绿交通可持续发展的有效路径。关键词：交通强国；绿交通；发展困境；系统治理中图分类号：C913.32
文献标识码：A
文章编号：2096-4595（2020）44-0036-0003
一、绿交通发展的内容体系
绿交通是为了最大限度地强调绿理念，强化以人为本的服务功能，通过建立低能源消耗、低资源占用、低建设与使用成本和低环境污染的政策体系，将生态文明和新发展理念落实到交通运输发展的各个环节的系统。它是由主体、环境要素、管理机制、系统关系和交通方式构成的一个共生复合系
统（见图1）。实现绿交通发展并不是各系统要素独立的运作过程，而是各系统要素的动态协作过程。
绿的交通运输方式是实现绿交通发展目标的基础与前提，同时也是整个动态系统的核心部分。据国内外学者研究表明，步行交通、自行车交通、常规公共交通、轨道交通以及采用清洁低污染交通工具的新型
交通是目前主要的绿交通运输方式[1]；绿交通发展主体则是整个动态系统的关键因素，包括政府、企业、社会组织和公民。四类主体与环境要素、管理机制之间的相互作用具体可表现为：政府在绿交通发展的过程中起主导作用，其会根据交通发展的自然环境和社会环境情况制定相应的法律规范和创造相应的管理机制，从而影响人们关于绿交通运输方式的选择结果；企业与社会组织是推动绿交通发展的中坚力量，他们会在环境与管理机制作用的双重影响下，选择生态绿的交通运输方式。与此同时，企业与社会组织通过自主创新，研发出绿环保的新型交通产品和技术，有利于变环 境阻力为动力，提升绿交通发展的整体层次与水平；公民则是绿交通动态系统中最为广泛的主体人，他们会受到环境的正向影响和管理机制的反向作用，从而在日常出行中自觉选择绿的出行方式，营造全民共建绿交通的良好社会氛围。
二、交通强国背景下H 省绿交通发展的多重困境
H 省绿交通的总体发展规划与发展水平需与交通强国建设要求相适应，但综合省内目前实际发展情况来看，想要全面建立起高质量的绿交通综合运输体系，实现由“交通大省”向“交通强省”的转变，还面临着一系列困境亟待突破。
（一）主体意识困境
主体意识是社会成员对于自身的主体地位、主体能力和主体价值的一种自觉意识[2]，是成员们充分发挥主观能动性的思想基础。
在交通强国建设的背景下，实现绿交通发
作者简介：何嘉瑜，生于1994年，湖南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为社会治理。基金项目：
湖南省科技进步与创新计划项目（项目编号：201942）的阶段性成果；
图1 绿交通发展动态系统
动平衡试验
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展的生态人本目标需社会全体成员具备正确的主体意识。但当前H省绿交通系统的四大主体陷入了主体意识片面发展的困境中，具体可表现为以下几个方面：
一是政府对自身主体地位的错误认知。传统的社会管理体制形成了政府为主体，公民为客体的错误认知。事实上，政府是民众的委托代理人，其全方位的管理方式无法使绿交通管理实现帕累托最优状态[3]。目前，绿交通主管行政部门省级保留权力项目较多，各层级部门之间的权责不对等致使政府管理“越位”与“缺位”现象频繁发生。二是企业对自身主体能力与价值的错误认知。企业既是交通产品与服务的提供主体，也是资源消耗的主体，理应承担相应的社会责任。但省内大多数企业还是将自己的主体能力与价值只定位于从交通建设中获取经济盈利，而非绿交通建设的推动者与革新者。三是社会组织对自身主体地位、能力与价值的错误认知。社会组织是纠正政府失灵与市场失灵的新生力量，但受传统的“官本位”思想的惯性影响，省内多数社会组织成员认为自己从事的“边缘工作”对社会的影响力有限，低估了自身作为绿交通建设主体的能力，进而使得社会组织未能充分发挥其主体价值作用；四是公民主体意识的缺失。绿发展理念宣传与法律规则教育的欠缺使得省内大部分公民绿出行意识淡薄。公民并未意识到自身的主体地位、能力与价值，错误地认为绿交通建设仅是交通运输厅等政府部门和企业的单向责任，在汽车是身份地位象征的“面子文化”加持影响下，大多采取私家车出行的方式。此种交通消费的搭便车行为产生了严重的负外部性问题，导致城市道路拥堵、交通违规
安全事故频发。
（二）环境制约困境
目前，全省智慧交通平台应用率较低，综合客运枢纽全省覆盖率仅达50%[4]，难以满足城市化快速发展下的客运需求，受自然环境与社会环境的双重负面影响，现阶段全省配套交通基础设施设备的改造与升级工作遭遇阻力。
其一，自然环境对绿交通基础设施建设的间接性制约。公路提级改造工程可在一定程度上减少车辆耗油量，但H省境内以山地和丘陵地形为主，地势起伏大，在一定程度上也提高了高等级公路设计修建的难度与成本。且山区地带多为生态环境保护区，公路、轨道、管道等交通基础设施的施工修建易破坏沿线的植被，在梅雨季节或强降水
天气中容易引发山体滑坡、泥石流等地质灾
害，损坏原有的建设成果甚至造成不必要的
人员伤亡。
其二，社会环境对交通基础设施建设的
直接性制约。H省交通基础设施建设资金由
省定额财政资金和市州自筹资金双向供给。
而目前省内绿交通建设主要是以交通基础
设施种类、等级与地区为划分依据的分散性
财政资金补助为主，尚未建立起全省绿交
通的财政专项资金。受中美贸易摩擦等政治
变动因素及公共卫生突发事件的影响，交通
基础设施建设必备的人力、技术和砂石等原
材料成本上涨，营商环境恶化，导致全省绿
交通的融资渠道缩窄，出现了地方自筹资
金难以落实到位的问题。此外，目前全省绿
交通领域配套的法律体系尚未健全，铁路
安全管理条例等多项地方性法规还处于立法
调研阶段。已出台的法律条例修订年限较早
且存在立法内容不够全面、处罚标准不够细
化的法律漏洞。这就导致地方政府的行政自
由裁量权过大，一些不法官员趁机滥用职权，
严重损害了政府决策的公信力。随着部分公
民维权意识的觉醒，政府与民众之间的交通
类邻避设施冲突[5]等问题将会愈演愈烈。
（三）管理机制困境
《交通强国建设纲要》提出交通建设需
湖南中医药大学校报
突破行政区划的边界约束，统筹优化各城市
之间的资源配置，致力打造“全国123出行
交通圈”[6]。达到这一要求的前提是城市绿
交通系统内部管理有序并与外部环境系统
畅联互通。但当前省内管理机制与现实管理
问题适配性较弱。
运行机制层面，绿交通是一个庞大的
项目工程，涉及面广，需省交通厅、发改委、
住建厅、生态环境厅等多部门的同心协作。
纵观管理现状，无论是省级机关层面，还是
省交通厅内设或直属机构层面，都尚未建立
起一个权威的综合管理领导小组或部门对省
内绿交通相关事项进行统筹协调管理。限
于“行政区行政”的惯性和“部门利益”的
梗阻[7]，每个部门只会在预设的管理权限内
单向努力尽其责；动力机制层面，管理系统
运行的动力主要来源于经济利益驱动、政令
强制性推动以及社会心理认同。H省整体缺
乏一套合适的激励机制以促成专业人才管理
队伍和科研队伍的稳定建立。受运行机制缺
陷的影响，全省部门职责权限交叉，条块分
割现象严重。省下属各市县绿交通项目工
作的主要科室人员多为兼职，人员专业化水
平较低。在权责不清及高素质专职人员缺乏
有中国特的资本主义的内部环境背景下，上级部门即使通过实施
强有力的政令推动下级部门进行绿交通项
目建设，并辅之经济奖励以强化政令效果，
也未必会使管理系统持续高效运行；约束机
制层面，绿交通领域内子行业众多且省内
尚无出台绿交通的专向法规制度和标准体
系，难以对行业形成有效的约束力。近两年，
省政府虽改革了单位内部监督制度，推行“双
随机，一公开”的监管方式，并提出实行智
能化行业信用监管模式与建立“红黑名单”
奖惩机制的双向举措以加强对交通领域的风
险防控监督力度。但由于前期监测工作基础
不扎实，现阶段监管系统的建立缺乏可靠的
交通数据来源及长期有效的数据积累。加之
政府部门内部绩效考核制度执行不到位，流
于形式，使得地方官员对新监管措施的重视
程度不一，各市州的推进进度也不一致。截
至目前，新监管模式还未在省内实现全覆盖，
绿交通发展水平难以获得实质性的提高。
三、系统治理：绿交通发展的实现
路径
在交通强国背景下，实现绿交通的高
质发展是一项复杂的系统工程，可采用系统
治理的方式，引导政府、企业、社会组织与
公民四大主体根据现实环境情况，从主体理
念、交通规划、科技创新、风险防控、资金
供给和管理机制等维度寻求突破口，协同发
力，从而更好地服务于交通强国战略目标，
唐园结实现交通系统与自然、社会系统的和谐共生。
（一）系统治理之导向：树立“共建共
治共享”理念，积极对接国家战略需求
理念是引领交通领域绿变革的先导。
德国学者马克斯·韦伯曾提出：“理性将现
代社会铸造成了一个‘铁笼’[8]。”处于此“铁
笼”中易衍生出片面的社会价值文化，最终
导致社会问题症结无法根治。我国作为典型
的“后发型”国家，在具体的变革实践活动
中时常还存在工具理性超越价值理性、手段
重于目标的现象。此种本末倒置的做法无疑
易陷入韦伯的“现代铁笼”。因此，系统治
理交通领域的顽瘴痼疾，首要步骤为推动全
体社会成员树立“共建共治共享”的社会治
理理念，培养主人翁意识，积极对接交通强
国重大国家战略需求。“共建共治共享”理
念不同于多元共治理念，前者中的主体是突
破一般意义上的“多元化”，更强调政府、
企业、社会组织与公民四类主体间的策
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力、共担风险、成果共享[9]。
（二）系统治理之基础：坚持生态底线思维，优化绿交通规划布局结构
交通规划是实现一个地区交通线路、运输方式与交通工具合理配置的必要方法，同时也是系统治理交通本质问题的前提基础。H省的交通规划应转变效率思维，坚持自然环境与人类社会是一个生命共同体的生态底线思维，完成规划服务于人民众需求和促进社会发展的本质目标。即应制定完善以地区
的环境容量和综合承载能力为基础，结合省内经济社会发展实际需求的绿交通专项规划，并强化其在交通总规划的引领作用。此外，规划时可遵循分区分级差异化原则，并定期开展评估考核以及时修订规划的不合理之处，确保规划的科学性。从全省布局角度出发，应根据各市州的具体客运流量，重配路权，合理配置综合性客运交通枢纽，以解决城市枢纽布局与客运需求不匹配的矛盾。从单一城市布局角度出发，应强化优先发展公共交通的战略理念，积极引导公交系统向城市周边地区延伸覆盖。通过合理规划交通线路，优化慢行交通与小汽车等交通方式的换乘条件，构建起由市区线、城际线、局域线等组成的多层次轨道交通，以缓解由职住不平衡引发的潮汐交通拥堵难题[10]。
（三）系统治理之动力：引智创新绿科技，促进智慧交通系统的应用与升级绿科技为提升交通系统治理的精细化水平提供技术动力支持，并从源头上破解经济社会建设需求与资源环境有限供给的矛盾难题。政府可通过科研课题、项目工程招标和实验示范基地建设等为依托形式，引导企业、科学研究所和高校等人才智库力量，研发环保节能技术并积极推动成果的转化与应用推广，为绿交通的发展提供持续的动力支持。除此以外，在绿技术的动力支持下，省内应进一步完善智慧交通系统建设所需的基础设施和信号装备，利用5G技术辅助整合数据信息以促进系统升级，并推动其在全省交通运输行业的普及推广。如可在公共交通系统方面，升级智慧交通综合管理平台，推进城乡客运服务信息一体化，为运营管理部门科学决策及监管预警提供信息支持，大力提升公共交通的运行效率与服务水平。
（四）系统治理之关键：健全风险防控机制，提高突发事件应急处置能力
实现绿交通高质量发展需提高与外部
环境的适应性，尤其需重视防范化解各类风
险以巩固现有的建设成果。交通领域的突发
事件具有引发的突然性和演化过程的复杂难
控性特点，主要有自然灾害事件、事故灾难
事件、社会安全事件和公共卫生事件四种类
型[11]。如未及时管控，将会对生态环境、
人民的生命财产安全和社会和谐稳定造成极
大的危害。系统治理该问题的关键在于健全
风险防控机制，提高交通的应急管理能力，
实现事前预警防控、事中应急处理和事后恢
复重建的全过程管控。首先，在突发事件还
未发生的前期阶段，政府有关部门应联合社
会力量，综合考虑各种情况，制定完备的分
级应急预案和出台相应的法规标准。在此基
础上，依托智慧交通系统管理平台，对关键
性的交通基础设施进行筛查和实时监测，确
保交通路网安全运行。与此同时，还应建立
横纵向多部门信息共享机制，实现预警信息
的及时传递。其次，在突发事件正在发生的
阶段，省市州县各相关政府部门，应根据前
期准备的应急预案和现实情况响应分级，明
确职责分工，进行线路网络统筹、客流疏散
及资源有效调度，协力共同应对难题。最后，
在突发事件结束或得到有效控制后，各部门
需完成恢复重建工作并总结经验，落实问责
友商网制度。
（五）系统治理之保障：确保资金充足
供给，构建高效的联动协调管理机制
系统治理的目标不仅局限于提高交通领
域的绿环保程度，还追求绿交通与政治、
经济、社会文化的和谐共生。实现这一目标
需要充足的资金与高效管理机制的保障。因
此，H省政府除了应设立绿交通发展专项
资金，健全绿交通财政资金保障制度之外，
还应发展多元化的投融资方式以化解债务风
险。如可推广合同能源管理、碳排放交易与
PPP模式等融资方式。此外，省政府应推动
建立起绿交通领域的部省市县联动协调管
理机制。在制定完善绿交通相关的法律规
章制度及标准体系的基础上，结合绿专项
规划计划，成立省级绿交通发展的常设协
调机构或跨部门的工作领导小组，统筹负责
全省的绿交通发展事宜。各级政府的其他
相关职能部门也应严格按照职责分工及属地
管理原则，积极配合绿交通部门的工作，
打破“信息孤岛”和部门利益的梗阻，形成
上下联动，横向配合的工作格局。在各管理
组织内部，一方面应定期开展员工培训和对
外交流活动，充分提高员工专业技能，将项
目目标完成情况与个人绩效考评相挂钩，建
立起配套的人员工作监督与激励机制。另一
方面，还应畅通数据收集渠道，构建完善的
绿交通管理数据库以提高数据信息的监测
能力，强化各级政府的监管责任意识。如此
一来，可有效推动“双随机、一公开”制度
在省内的全覆盖，提高各级政府的事中事后
监管能力，严厉整治非法营运等社会乱象，
全力保障绿交通的可持续发展。
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