马宝成
（国家行政学院，北京100089櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹 ）
［摘
要］党的十六大以来，我国服务型政府建设在政府职能转变、政府组织结构优化、行政运行
机改革、加大财政投入力度以及推进基本公共服务均等化都取得了较大进展。但是，与经济社会发展需要相比较，我国服务型政府建设也存在一些亟待解决的突出问题：政府职能转变尚不到位，政府组织结构尚未优化，行政运行机制尚待改进，财政支出结构尚不够合理，基本公共服务失衡比较严重。 ［关键词］公共服务；服务型政府；基本公共服务；均等化［中图分类号］D60
［文献标识码］A
［文章编号］1008－9314（2012）櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹
05－0032－07
gmd［收稿日期］2012－07－17
［基金项目］国家行政学院决策咨询项目“十七大以来行政体制改革取得的成就、经验和深化改革对策研究”的成果之一［作者简介］马宝成，国家行政学院研究员，政治学博士.
一、中国服务型政府建设的主要成就
党的十六大以来，我国的服务型政府建设着眼于保障和改善民生，建立了相对完善的公共服务体系，大力推进基本公共服务均等化，完善政府公共服务职能体系，优化政府组织机构，改进行政运行机制，加大公共财政投入力度，取得了显著成就。
(一)以公共服务为重点转变政府职能布莱恩疯狂英语
党的十六大提出
：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”
，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会
若干重大问题的决定》指出：完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化；健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服
务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安
等方面的投入；健全财力与事权相匹配的财税体制；完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。这些论述完整地论述了我国公共服务体系的主要内容：包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安。
党的十七大提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确立了深化行政管理体制改革的总体目标：到2020年建立起比较完善的中国特社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便
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民高效的根本转变，建设人民满意的政府。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第八部分“改善民生，建立健全基本公共服务体系”指出，“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。”明报
国务院2011年颁布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第八部分“改善民生建立健全基本公共服务体系”指出：“坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距。”并用5章21节的篇幅分别对“提升基本公共服务水平”、“实施就业优先战略”、“合理调整收入分配关系”、“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”、“完善基本医疗卫生制度”、“提高住房保障水平”等基本公共服务均等化内容作出了具体部署。
从以上可以看出，从党的十六大到十七届五中全会，我们对服务型政府的公共服务职能的认识日益深刻，服务型政府建设的内容逐步明确，这些内容主要包括：公共教育、医疗卫生、社会保障、住房保障、公共文化、就业服务、人口计生、生态环境、基础设施、社会管理等方面。基于此，在服务型政府建设实践上，强化政府在提供公共基础设施、公共教育、公共卫生和医疗、扩大就业、公共安全、社会保障和保护弱势体等方面的职能，政府的社会管理和公共服务职能得到明显加强。
(二)以公共服务为重点优化政府结构
加强服务型政府建设，必须要相应的组织机构来推动。党的十七大提出了探索有机统一的大部门体制，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。根据这些部署要求，在推进国务院机构改革和地方政府机构改革中，特别注重以公共服务为重点，优化政府组织机构。
1.国务院机构改革。党的十七大明确要求：探索实行职能有机统一的大部门体制。新一轮政府机构改革特别注重以公共服务为重点，通过优化政府组织机构，加强社会管理和公共服务部门建设。2008年的国
务院机构改革在探索大部门体制改革方面取得了初步成就，组建人力资源和社会保障部，加强人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；组建环境保护部，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，协调解决重大环境问题等，加大环境保护力度，促进环境友好型社会建设等；组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹，加快建立住房保障体系，统筹城乡建设。同时，还特别注重理顺食品药品监管体制，进一步落实食品综合监督责任等，切实解决人民众最关心、最直接、最现实的利益问题，明确了国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，理顺食品药品监管体制。［1］
2.地方政府机构改革。地方政府机构改革也从强化政府公共服务职能出发，注重优化各级地方政府组织机构，加强与社会管理职能和公共服务职能直接相关的部门建设。一是以强化公共服务职能为重点推进地方大部制改革。例如，广东顺德在优化组织结构方面作出了积极探索，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构；深圳市积极探索建立职能有机统一、功能定位准确、部门数量精干的大部门体制，政府部门由46个精减为31个，精简幅度达三分之一；珠海市政府工作部门由36个减为27个，精简25%，力度也比较大。阳江市政府工作部门由原来的37个减少为25个，精简30%。二是以公共服务为重复推进乡镇和街道改革。例如，广东省为强化基层公共服务职能，在佛山、东莞市开展简政强镇事权改革试点，选择佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇，东莞市塘厦镇、石龙镇进行试点。佛山市对容桂街道和狮山镇实行简政放权，扩大镇（街）管理权限，赋予其部分县级管理权限，顺德区属部门第一批就向容桂街道下放了316项管理权限。同时在规范机构设置和编制配备，创新公务员和人员管理制度等方面也迈出了重要步伐。东莞市对石龙镇、塘厦镇通过直接放权、委托放权、调整派驻机构管理体制、内部调整放权的方式，下放事权、扩充财权、改革人事权。此外，试点单位还积极推动政府向社会简政，实行政府购买服务等办法，将一些管理和服务事项放权给社会。这些改革措施，加强了地方·
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公共管理与行政改革
政府的公共服务职能，促进了县镇经济社会发展。［2］
(三)以公共服务为重点改进行政运行机制
1.探索实行“行政三分制”。党的十七大报告指出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十七大之后，地方政府改革中，“行政三分制”改革呈现扩大和深化的趋势。［3］对“行政三分制”的探索，主要集中在地方政府层面。一些地方初步建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。2003年，深圳市正式开始了以“行政三分制”为基本思路的政府管理体制创新。2009年6月中央批准深圳推行“行政三分制”改革。其它一些地方在大部制改革中也开始了“行政三分制”的改革。通过建立决策权、执行权、监督权相互协调与制约的行政运行机制，优化了政府组织结构，加强了决策的统筹性、权威性，提高了执行力和行政效率，特别是在一定程度上实现了监督的独立化和外部化，加强了对行政行为和权力运行的监督和制约，初步从体制机制上解决了腐败问题和“有法不行”、“人情大于法”等问题，推动了“同体监督”向“异体监督”的转变，这些都有利于加快“服务型政府建设。
新乡学院学报2.创新公共服务供给的政社合作机制。提供基本公共服务虽然是政府责任，但政府在基本公共服务供给上也无法做到统包统揽。实践证明，大包大揽的政府供给方式，不仅不能提高基本公共服务效率，
难以满足公民社会对基本公共服务的多样化需求，而且容易滋生消极腐败现象。针对这一问题，《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”从国外公共服务供给的经验看，政社合作机制是提高基本公共服务的质量和效率的一条有效途径。因此，我们在建设服务型政府过程中，探索公共服务供给的政社合作机制，通过政府购买公共服务等方式，实现基本公共服务供给方式的多样化，NGO越来越多地参与到公共服务建设中来，发挥了较好的作用。如北京、上海、深圳、无锡、青岛、厦门等等，越来越多的地方政府尝试向社会购买公共服务，涉及的项目有环卫、城市绿地养护、城市照
明、养老、扶贫、社区服务等等。［4］
(四)以公共服务为重点加大财政投入
党的十七大以来，用于基本公共服务的公共财政投入每年都有大幅度的增长。例如，在“十一五”期间，政府公共服务的财政支出力度逐年加大，五年全国财政教育支出累计4.45万亿元，年均增长22.4%，全面实现城乡免费义务教育，实施国家助学制度，为义务教育寄宿生提供生活补助。全面建立城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，惠及12.67亿城乡居民。同时，大力加强基层医疗卫生服务能力建设，国家财政安排专项资金，改造和新建2.3万所乡镇卫生院、1500所县医院、5
00所县中医院和1000所县妇幼保健院，建立了2400所社区卫生服务中心。社会保障体系建设取得突破性进展，城镇职工基本养老保险实现省级统筹，实施养老保险关系跨省转移接续办法，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，年均增长10%。最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立。［5］2012年，新型农村社会养老保险制度基本实现全覆盖。基本公共服务的财政投入对改善民生发挥了重要作用。从近几年公共教育、医疗卫生、社会保障和住房保障等基本公共服务的财政投入增长情况可以明显看出。财政部在2011年中央和地方预算草案报告中提出，公共教育、医疗卫生、社保就业这三方面投入增长幅度都高于16%，住房保障方面也达到14.8%，主要基本公共服务投入的增长幅度大大高于2011年8%的GDP预期增长幅度。［6］
(五)基本公共服务均等化步伐加快
服务型政府建设的10年过程中，我们致力于推进基本公共服务均等化并取得了举世瞩目的成就，主要表现为：
1.免费义务教育全面实现。一是以加快发展促公平，推动各级各类教育入学率进一步提高。二是以资源配置促公平，坚持教育资源向农村地区、民族地区、边远贫困地区和薄弱学校倾斜，将新增教育经费主要用于农村。三是以完善资助促公平。国家资助制度覆盖面更广、比例更大、标准更高，确保了不让任何一个孩子因为家庭经济困难而不能上学或辍学。［7］
2.医药卫生体制改革全面开展。2008年，出台了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意·
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见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》。到2010年底，深化医药卫生体制改革的预期目标基本实现，基本医疗保障制度覆盖了90%以上的城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务逐步普及，基本医疗卫生的服务可及性进一步提高，居民个人医疗费用负担过重的问题得到初步控制。
3.社会保障体系建设全面展开。纵观服务型政府建设的10年进程，我们在社会保障体系建设方面取得了显著成效，主要表现为：社会保障体系的框架逐步健全，社会保障覆盖范围逐步扩大，社会保障标准逐步提高，社会保障管理服务水平不断提高，为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。
4.保障性住房建设进程加快。2011年，过国务院出台关于保障性安居工程建设和管理的指导意见，完善财政投入、土地供应、信贷支持、税费减免等政策，着力提高规划建设和工程质量水平，制定保障性住房分配、管理、退出等制度和办法。全年中央财政安排资金1713亿元，城镇保障性住房基本建成432万套，新开工建设1043万套。［8］
二、今后我国服务型政府建设需要
解决的重点问题
我国服务型政府建设任重道远。真正建成服务型政府，我们需要在以下方面做出实实在在的努力。
(一)围绕公共服务体系建设真正转变政府职能
通过转变政府职能来加强政府公共服务，是建设服务型政府的核心问题。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这是服务型政府建设的根本方向和战略重点。为此，我们要重复推进以下改革。
第一，明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。2011年我国人均国内生产总值已经达到5432美元。随着经济社会发展水平和人民众生活水平的不断提高，社会对基本公共服务的要求和期待也会越来越高。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求各级政府“更加注重公共服务，着力促进教
育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”但是，从政府职能转变的实际情况看，公共服务在政府职能中的主导地位或核心地位还没有完全明确，这不利于服务型政府建设的有序推进。要解决这些问题，今
后的服务型政府建设必须明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。
第二，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。多年来，由于政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，各级政府投入了许多时间、精力和财力，管了许多不该管的事情，应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。解决这个问题的根本途径就是依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益脐带，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政企、政资、政事和政府与市场中介组织之间的权力界限划清了，利益脐带割断了，政府职责明确了，各级政府才能自觉地把不该管的事项转移出去，也才能把更多的时间、精力和财力转移到公共服务上来。
第三，明确中央和各级地方政府的公共服务职责权限。目前，中央和各级地方政府的公共服务职责权限尚不明确，主要表现为：一是中央与地方在核心公共服务支出中存在错位现象。根据政府间公共服务职责划分的原则和国际经验，社会保障与福利总体上应属由中央政府提供的全国性公共服务，而我国中央政府支出的比重只占政府总支出的8%；教育和医疗卫生应属由各级政府共同提供的公共服务，其中中央政府支出的比重只分别占政府总支出的8%和3%；而地方各级政府支出则分别占到社会保障补助政府总支出的92%，教育事业政府总支出的92%，卫生事业政府总支出的97%。这种政府间公共服务职责划分，造成“上级请客、下级买单”现象，使地方政府特别是基层政府财政不堪重负。二是公
共服务事权与财权不对称。目前，我国地方各级政府支出占政府总支出的比重达到70%，也就是说，大部分公共服务是地方各级政府提供的。按照现行财政体制，地方各级政府收入占政府总收入的比重为45%，收支差额部分应由中央·
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公共管理与行政改革
财政补助或转移支付弥补，而现行转移支付制度存在的层级过多、层层截留等缺陷，使地方政府，特别是基层政府和欠发达地区政府实际得到的资金十分有限，不足以弥补收支差额，导致县乡财政普遍困难，地方隐性债务越来越大，服务提供地区差别拉大，落后地区基本公共服务供给不足等问题。［9］为此，必须尽快明确中央和各级地方政府的公共服务职责权限，切实解决这些问题。
(二)围绕公共服务体系建设着力优化政府组织结构
当前，大部门体制改革存在的主要问题是：（1）已经实行大部门体制的部门，内部职能、机构和人员整合不到位，有的只是换了牌子，改了名字，其他变动不大；（2）有的一开始就存在整合不到位现象，如交通运输部整合了原交通部和国家民航总局，铁道部至今未整合在内，使交通运输领域的大
部制改革带有明显的先天不足。类似的情况也不同程度地存在于社会保障等领域。（3）在农业、文化、民族宗教等领域，应该实行大部门体制的，至今尚未实行。（4）实行大部制改革的一项重要内容，是减少领导职数，提高行政效能。但在大部门体制实施过程中，领导职数不仅没有减少，反而还有较大幅度的增加。（5）党的十七大报告要求“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”。除极少数地方在大部门体制改革中体现了这一精神之外，十七大的这一精神和要求尚未得到贯彻落实。（6）在推行大部门体制改革中，有的上边未改，下边已动，导致上下不对接，运行机制不顺畅。［10］
今后，应当按照精简、统一、效能的原则，围绕公共服务体系建设，继续推进和完善大部制改革。第一，对已经实行大部门体制的，要进行工作流程的优化再造、管理职能的重新分配和内设机构的整合调整，真正做到职能有机统一。第二，在已经推行大部制但尚未整合到位的，如交通运输部，要继续推进并整合到位，真正建立起大交通的管理体制。第三，在应该实行而尚未实行大部门制的领域，应在总结经验的基础上，适时推出大部门体制改革。第四，按照建设服务型政府的精神和要求，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革，明确公共服务的职责分工，减少职责交叉。第五，认真贯彻落实党的十七大
关于“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，积极探索统筹设置“四大班子”的职能部门，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。第六，在推进大部制改革中，坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能以“过渡期”为由，突破编制和领导职数限额。第七，
委员制既要给予地方政府改革的自主权，尊重地方改革的创造精神，又要注意改革的上下衔接，避免管理链条的断裂。第八，要加强权力的监督机制建设，尤其要通过科学的权责划分，实现决策权、执行权、监督权有效分离。
(三)围绕公共服务体系建设完善行政运行机制
总起来看，我国服务型政府建设在公共服务决策机制上还不够科学化、民主化，在公共服务供给机制上还存在供给主体单一的问题，在公共服务绩效评价机制上缺乏民生目标的硬约束等。今后在推进服务型政府建设中，必须完善相关机制。
第一，完善公共服务的决策机制。我国公共服务决策机制还一些亟待解决的问题：公共服务的决策机制缺乏规范，决策缺少调查研究，有些决策不够科学化、民主化，公共服务决策的专家咨询制度和听证制度还存在一定程度的形式主义，社会公众参与公共服务决策的程度较低，公共服务决策的针对性和实效性不强。针对这些问题，必须采取有效措施来加以解决。一是建立和完善重大行政决策调查研究制度。政府和部门作出重大行政决策前，必须深入基层、深入实际调查研究，加强战略性、宏观性决策的研究，提高行政决策的前瞻性和创造性。二是建设依法行政决策机制。建立和完善政府议事、决策的规则和程序。各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，必须依据法律、法规和政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。三是全面推行重大行政决策公示和
听证制度，提高行政决策的众参与度，增强决策的民主性。四是建立和完善行政决策专家咨询制度，为重大行政决策提供理论依据和技术支撑。五是建立行政决策责任制。对因违反决策程序给国家和众利益造成重大损失的，必须追究部门负责人和当事人的责任，制定行政决策负责制和主要负责人引咎辞职办法。
领航中国文艺晚会第二，建立健全公共服务多元化供给机制。目·
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