[ 案例 18] 决策与执行相分离、提高行政效率的成功探索 —— 介绍英国的 “ 执行局 ” 英国行政制度的突出特点是议会主权、部长责任制。内阁与各部向议会承担的责任，既包括政策的制定，也包括政策的执行。长期以来，英国中央政府在决策上处于垄断地位，但缺少技术专家，过分依赖外部组织与专家。传统行政僵化、缺乏灵活性和创新精神，社会服务效率偏低。中央行政执行能力较弱，部门的工作绩效没有给予足够的重视，缺乏测定和控制绩效的有效机制，被称为是没有执行者的行政。一方面，内阁和各部部长感到责任负担过重，力不从心，影响政府决策的质量，高级文官的特长是政策分析和政策咨询。他们缺乏提供管理的经验和技能，由于部门工作的多样性和复杂性，部长的工作负荷超过了个人能力，主要精力不是放在政策和决策上，而是放在管理的细节上；另一方面，负责政策执行的公务员觉得政治任命官员的干预过多，没有足够的自主权，要求政府管理的很多领域远离直接的政治控制。绝大多数文官所从事的工作性质是服务的提供，而部门内部的管理体制不是按照向公众提供服务的需要设计的。英国 80 年代以来行政执行自主化改革，就是在这一背景下展开的。 1983 年，伊布斯（原帝国化学公司执行总裁）出任撒切尔夫人的效率顾问，负责效率小组
的工作，在他的率领下制定了《改进政府管理：下一步行政计划》。伊布斯建议在部门内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局（ executive agency ）。 1988 年，撒切尔夫人宣布批准这个方案，标志着创设执行局的开始。同年 8 月，创设第一个执行局 —— 车辆管理局。 1991 年增至 48 个，机构内公务员 17.7 万，占公务员总人数的 37 ％； 1997 年达到 124 个，雇用了原公务员总数的 76 ％。英国政府宣布，将把 90 ％的政府公务员转到执行局。执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛，包括社会福利的管理、监狱管理、证照的审核发放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。这些执行局规模差别很大，最大的是社会福利执行局，雇员 6.5 万人，最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅 30 人。
英国设立执行局的过程是自外而内的，一开始选择比较容易实施的单位进行，先设立执行局，而不是设立核心部。同时，执行局改革是逐渐推进的，严格按照条件标准进行，而不是一轰而上盲目建立。为了推进 “ 下一步行政计划 ” ，保守党政府专门成立了项目小组，财政部。部属机构转化为执行局，主要由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动方案项目小组、财政部三方参与，一般要按照一系列的标准并通过一定的审查程序： ① 主管部
长首先要确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销。 ② 如果政府介入确有必要，那么这一职能是否可以通过合同出租方式转给私营组织去完成。 ③ 这一单位所提供的服务是否具有独立性，是否可以独立承担责任。 ④ 主管部长是否需要介入该单位的日常管理，有关政策制定和政策执行能否分开，只有这些问题明确后才决定是否设立执行局。
执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要素是框架文件和首席执行官。执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议或工作合同，文件规定机构存在的目的和目标，提供服务的具体内容，首席执行官的职责和权限，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般有效期为三到五年。框架文件确定双方的权利和义务，但它没有法律强制力。框架文件以长期规划和年度报告为基础，主管部长承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。
首席执行官是执行局的负责人，执行局实行经理（负责人）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用，级别通常为副次官，三级公务员。在选拔时主管部门都提出负责人应具备的基本素质。由于机构的类型和业务不同，对负责人的要求也不一样，但有一点是相同的，
都强调必须有领导变革的能力。特别重视吸引私营部门的管理者担当此任，借此引进繁荣部门的管理技术和工作作风，改变政府传统的管理方式，目前执行局的负责人有一半来自非公务员队伍。有一些由公务员担任，也有些由私营公司高级主管担任，首席执行官与主管部长签订任期合同，合同到期时可以续聘或解聘。对年度工作情况向主管部长汇报，执行局负责人在机构编制、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权，部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格，可以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的公法人。
执行局改革，使英国中央政府组织结构发生了新的变化。部的下属单位的文官成为执行局的工作人员，少数级别高、擅长政策分析和政策评估的文官与部长们共同组成精干的核心部，核心部的主要任务是制定政策并对执行局的运作进行监督、协调和适距控制。对执行局适距控制的原则，主要通过框架文件来实现。除框架文件外，还有一年一度的业务计划，年度计划也由主管部长与执行局负责人协商确定，主要规定执行工作的具体指标，评估工作的标准等。机构内部实行企业化管理。 1996 年，英国政府在执行局的管理中引进基准比较技术，该技术是围绕业务工作对本单位与先进单位的情况进行分析。为此，政府
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培训评估人员。邀请有关专家进行协助和指导。从 1990 年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行局的发展、运行及绩效情况进行总结评估，以经济、效率、效益为标准监督政府执行局，并以《执行局评论》的形式将结果公布于众，从而形成绩效改进的外在压力。其他公共组织如审计办公室、议会有关专门办公室、社会中介组织等都对相关领域的执行局的绩效进行审视和评估。 云南鹤庆地震
主管部门对执行局提供指导和帮助。政府给予执行局的管理者充分的自主权，但对它们的工作和管理不是撇手不管，各主管部门和内阁办公厅对执行局的有效运作提供各方面的帮助。如 1988 年议会财政和文官委员会的报告； 1996 年的执行局工作指南等都是业务指导文件；在推行基准比较技术过程中，内阁办公厅不仅承担推动和协调的责任，而且邀请国际专家进行培训和技术指导。
设立执行局，实行政策制定与政策执行公开，符合部分政府职能的社会化趋势和政府管理专业化分开的发展方向。随着现代的进步和社会自治力的增强，越来越多政府职能转移给社会承担，政府自己决策，自己执行，两种行为缺乏制约，常导致决策和执行的随意性。在决策和执行两大职能中，后者更易于社会化，政策制定与政策执行适度分开，不仅是可行的，而且是必要的。
执行局的设立大大提高了政府行政执行效率。执行局获得充分的自主权，有利于管理者发挥主动性和创造性，实现政策执行和服务提供方面效益最大化；有利于把有效的企业管理方法引入政府领域。执行局大力推进公共服务的市场化，引进市场机制，以合同出租的形式选择公共服务的最佳提供者；可以避免正式行政机关的官僚主义与僵化的行政程序的影响，减少行政机构和人员，降低行政经费；利用政府以外的人才，完成技术性、专业性很强的工作，促进了政府公共服务的质量的提高；也有利于部长和高级文官从超负荷运行的状态中解放出来，集中精力抓好政策发展和战略管理。
莫言 枯河 执行局的设立标志着政府管理方式的创新。传统的政府管理以规则为本，强调对运行过程的控制，而政府对执行局的管理以结果为本，以结果而不是以程序来评估管理水平，评价工作人员的主要标准是工作业绩。政府部门上下级关系发生了重大变化，由传统的隶属关系转变为契约关系，这为政府权力分化和提高政府工作人员的责任感提供了制度基础。执行机构与正式政府机构相比更容易从社会各界获得资源，发展公共事业。
全面设立执行局优化了政府内部责任机制。在传统的议会主权和部长负责制下，各部部长就政策和部门管理承担个人责任，现在是执行局负责人通过部长就政策执行和服务管理向
议会承担责任，执行局与核心部之间权利责任关系明确，通过打破垄断、公开目标和结果，增强了政府的透明度和责任感，政府官员更加注意成本效益问题，保证了公共服务的顾客取向。
执行局的设立带来了公务员制度的巨大变革。公务员的内在结构得到整顿，职业永久性原则被动摇，原来统一等级的工资制度被打破，任命私营组织的管理者抛弃了原来的排外原则。政府工作人员被分为两部分，即核心部的工作人员和执行局的工作人员，前者只占 3 ％左右，后者有的保留公务员身份，有的不再是公务员，这样大大减少了公务员的数量，避免了强制性的裁员可能带来的政治风险，也有助于节省政府开支。 山东省社会主义学院
麦克斯韦理论 当然，设立执行局并非一帆风顺，实施中也存在着一些问题。曾把监狱管理、武器存放也交给执行局，出现了一些问题。在改革方式和实际效果方面也一直存在着争议，主管部长与执行局的关系比较模糊。部长们常把政策失败的责任推到执行局的领导身上，部长责任的淡化引起了公众的不满。有的主管部长对执行局的管理干预太多，特别是在财务和人事方面。有的主管部长则抱怨执行局的权力太大。政府主要通过评估的办法来监督政策执行，但由于评估工作的复杂性，实际上难以实施有效控制，存在着政策执行走样的情况。另外，执行局林立，使得协调问题比较突出。
[ 案例评析 ]
在我国海南经济特区的洋浦开发区、深圳特区，也出现了类似的执行局。执行局的出现改变了传统公共行政的模式。决策与执行的分离，既提高了决策的质量，也提高了执行的效率，也精简了政府机构。
决策和执行，是公权中两个环节。决策主要是指决定政策和重大政府工程，执行则主要是指根据政策处理具体事务及实施政府工程等。如果将决策和执行分别赋予不同部门，则意味着将公权分解为决策权和执行权。决策执行相分离的优点是割断政策或者项目实施过程中可能发生的利益关系对决策本身的影响。根据西方“蒙眼女神”的传说，正义女神忒弥斯在仲裁天庭上的众神失和的案件时，拿出一条手巾，绑在自己眼睛上，使自己看不见纷争者的面貌身份，也就不会受他的利诱，不必怕他的权势。蒙眼不是失明，是自我约束，是刻意选择的一种姿态。这里引申出的一个原理是说，作出决定的人要尽量排除决定结果对本人诱惑而影响决定的公证性。这也是罗尔斯《正义论》中所说的“无知之幕”。将决策与执行分别交由不同的部门行使，至少可以降低政府部门利用决定或者执行公共政策而谋取部门私利及个人私利的可能性。我认为这在理论和实践上都是可行的。据我本人的考察，香港等地实行的决策局和执行局分离并行的实践也是有效的。
十六大报告把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来。深圳“行政三分制”改革的探索，是进一步深化行政体制改革的必然要求，也是贯彻落实十六大精神的一个重要体现。“行政三分制”是一种将政府部门的决策、执行、监督三种职能相分离并使其形成相互制约、相互协调的运行机制。它实际上是对政府职能的一种重组。实行“行政三分制”改革，目的是要解决“拍脑袋决策”、 “想当然决策”、“政府权力部门化”以及腐败等问题。供应管理系统
实行决策与执行相分离，是上世纪 80 年代国际上开始的新公共管理运动的重要成果。因为行政部门既制定政策，又执行政策，同时还有解释政策的权力，这无论对行政的效率还是 行政的成本，都存在着很大的问题。从现在的实践看，将决策与执行分离，是解决这一问题的有效途径。在我国，机构改革最大的困难是部门利益，而其间又包涵了大量的个人利益。各部门争利益而导致了权力异化，即政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。部门权力的异化，最终的结果甚至是政府对部门的权力控制已经变得很困难。在这种情况下，引入或借鉴近几十年国际出现的新公共管理经验，也即决策与执行相分离，不失为一种办法。
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