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二〇二一年八月
当前海关行政执法工作面临新形势和新任务。一方面，随着国家民主法制进程的不断推进，党和国家对建设法治国家、推进依法行政不断提出新的更高的要求。另一方面，海关法制建设也面临许多问题和挑战。一是我国现阶段的社会矛盾涉及多层次的社会关系、多样性的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，海关执法难度进一步加大；二是人民众法治意识、维权意识不断增强，对海关执法在公平、公正、便捷、诚信等方面的要求不断提高，海关政令不畅通、执法不规范、程序不统一等问题与法治政府建设和推进依法行政的要求存在较大差距。 一、执法不统一的成因
海关执法不统一的问题历来存在，在不同关区之间和关区内部都有反映。如审价不统一，税往低处流，
同名商品异归类，相同的业务各关办理条件不一样，相同的条件受到的待遇不一样，相同的货物通关成本不一样，国内大企业和国际五百强企业在全国各地海关通关，对此体会很深，反映更多。各类外商协会对中国海关所作的评估、分析等，始终也反映了执法不统一的问题。WTO对其成员方政府在法律实施上提出三点基本要求，即“统一、公正、合理”。执法不统一削弱了海关执法运行机制的功效和作用，破坏了海关内外部执法环境的和谐与稳定，制约了海关整体执法效能和执法质量的全面提升，已经成为海关深入推进依法行政工作的瓶颈，引起了各级领导的高度重视。造成执法不统一的原因主要有以下几个方面：（一）执法规范不统一
海关的执法依据从法律、行政法规到规章、总署规范性文件、总署业务管理规定是统一的，但到各关层面就不统一了。为了保障各项法规、规章和总署规定得以执行，各关都出台了相应的实施办法，而且总署也要求各关根据实际制订贯彻措施。比如：湛江海关将1980年以来的业务规定全面进行清理和管理，现行有效的共600多部，业务量大的海关可能远远不止这个数。各关的规定虽然都是根据上位法和规定制定的，但有些扩大了范围，有些缩小了范围，有些扩大了自身的权限，有些增加了管理相对人的义务，有些根据自身的实际设置了一些新的规范，造成了执法源头的不统一。各关现行的业务运行基本上靠这些规定来明确岗位职责和内部管理要求，这些业务规范种类繁杂，数量众多，管理和执行难度很大。总署政法司为规范各关规范性文件和优惠便利措施，要求基层海关不得出台规范性文件，各关规范性文件要报总署备案，优惠便利措施要进行审查。但相对于大量的业务规定来说，规范性文件只是其中一少部分，解决不了根本问题。
（二）操作程序不统一
海关执法操作程序既包括法定程序，也包括内部管理规范, 法定程序是实施行政行为应当遵循法定方式、步骤、时限等，行政许可、行政处罚有明确的程序规定，但很多行政行为法律、行政法规和规章没有明确程序性规定，各关在设定关区内相关业务的作业流程时往往根据各关的机构设置、人员配备、业务量多少来确定，繁简程度不同，审批层级各异，不同关区的作业流程存在较大的差异，也很难做到程序正当、高效便民，在海关执法实践中，“重实体、轻程序”问题依然比较严重，程序性违法情形比较普遍，很难保障管理相对人的知情权、参与权和监督权。
焦痂（三）行政裁量无规制
行政裁量是行政执法领域一项广泛和普遍的权力，行政机关和执法人员在决定是否实施行政行为、实施何种行为，何时实施相应行为和怎样实施相应行为时，有的法律给予明确的规定和要求，有的则给行政机关留有裁量、选择的空间。面对政策的相对灵活性、不断出现的新
教育部师范司
情况、新变化和个案的千差万别，都需要行政机关根据具体情况作出裁量。法律、行政法规对行政裁量权有一定的幅度限定，但有的裁量空间比较大，有的比较抽象，实践中更难以把握。不同口岸因业务量大小的差异、执法资源配置的差异，造成查验率和审单力度存在较大差异，进出口企业通关成本差别较大。海关行使裁量权在选择执法方式和执法手段上的差异，行政裁量权的不当使用，往往带来
更多的执法不统一。
ddm（四）执法疑难处理不一致
我国正处在快速发展时期，政策不断调整，现有的法律法规不可能概括所有的新生事物，一些规定不明的问题层出不穷，不同的执法主体，对法律的理解不同，对同一事实的判断不同，对疑难问题的处理结果不同。以化肥出口为例：2008年4、5月国家三次突然调整出口税率，加征100%的特别出口关税，出口企业应对不及，云南云天化联合商务有限公司等5家企业11票重钙、磷酸二氢铵、磷酸氢二铵7.5万吨已申报化肥未运抵监管区，这种情况其它海关也同时出现，对这一问题处理各关各不相同，有些海关按案件处理，补税，有些海关单处，有些海关没作任何追究，我关考虑当时海关对出口运抵监管区并无明确的监管措施以及政策调整突然等客观原因，责令企业补税1.5亿元，一家大型国企在了解有些海关没有补税后多次要求我关退回税款保证金，同一事实不同的处理影响了海关执法的公信力。
此外，执法随意性、执法功利性也是导致执法不统一的原因之一。
二、执法统一的措施传授犯罪方法罪
执法统一是海关法制统一的重要组成部分，执法不统一就是执法不公。实现执法统一，是海关贯彻依
法治国基本方略、全面推进依法行政的基本要求，是优化海关监管和服务的重要基础。同时，执法统一也是国际公认的行政执法标准。近年来，随着海关法律规范体系的逐步完善和依法行政机制的不断健全，海关关员的法治观念和法律意识明显增强，执法水平也确实在不断提高。推进执法统一应从执法体制、执法机制上到突破口。
（一）推进集中执法
天津城建大学疫情推进集中执法是行政执法体制改革的一个趋势。集中执法有利于优化资源配置，节约执法成本，解决海关海关业务快速增长与人力不足的矛盾，集中执法有利于规范管理，统一执法标准，解决不同执法主体在法律适用上的不一致。审单是最适合也最有必要实行集中执法的环节，总署也进行了尝试。现在各直属海关、隶属海关分散审单，各部门有很多数据系统围绕报关单在进行分析、监控和评估，发布了很多分析报告。在全国海关层面，如按商品章节分类，根据各关的优势，设立几个大的审单中心，分别负责全国海关同类进出口商品的审核，人力资源集中，数据支持增强，执法效益更高。全国海关的同类商品在同一平台、同一价格水平上比较，就会避免关区之间的执法不平衡。税往低处流、不法分子在各关之间钻空子的现象就会在很大程度上得到遏制，信用企业的便利措施会得到更好的落实。打破关区界限，推进集中执法是深化海关业务改革的重大课题，对构建现代化海关具有深远的影响。（二）增加总署规范减少各关规范
近年来各关不断加强制度建设，很多人认为制度越多越细，执法就越规范，执法质量就越高，实际上各关制度越多，执法流程越不顺畅，执法结果越不统一，制度建设走入了误区。海关属中央事权，实行垂直领导，各关机构设置基本相同，代表国家履行进出口监管职责，完全有条件也有必要统一执法标准和操作流程。总署出台的业务规范应尽可能详细具体，提供标准化的操作程序，可直接应用于基层海关执法，一般情况下无须各直属海关再制定实施办法，这才是从制度层面推进统一执法的正确方向。因此应增加总署规范，尤其是操作规范，形成全国海关统一的业务管理标准和操作模式，减少各关自行设定规范的必要性，使各关规范和总署规范进入一个此消彼长的过程，最终达到业务规范的基本统一。
（三）规制行政裁量
行政裁量权无疑需要制约，更需规制。通过裁量基准规制行政裁量权是一个简便有效的方法。裁量基准是行政机关专为规范行政裁量制定的具体判断、裁量标准，通常是对法律、法规原则性、抽象性、弹性条款或裁量幅度过大条款的具体化、细化和量化。海关总署出台的行政处罚幅度参照标准，缩小了行政裁量空间，对统一了尺度起到了很好的作用。湛江海关在行政处罚裁量时也尝试了裁量基准，对海上走私进口红油每吨1000元，基准公开透明，不因案件不同而忽轻忽重，老百姓信服，也有利于防范廉政风险。裁量基准是从执法实践中总结出来的，一般情况下必须遵循，但出现特殊情形，可不遵循，而应在法律赋予的裁量权范围内作出行政行为。对不能适用裁量基准的北京新圆明职业学院
行政裁量权可通过正当程序、集体决定、立法精神、法律原则、行政惯例、政策导向等多种途径和方式来规制。（四）统一解决执法疑难
执法疑难问题在多大层面解决就能在多大范围内形成相同问题的执法统一，在直属关层面解决就在关区内统一，在总署层面解决就在全国海关统一。明晰海关三级事权，总署和直属海关应加强执法指导服务职能，建立便捷高效的执法疑难解答机制和案例指导制度，隶属海关承担执行反馈职责，遇到执法疑难立即请示，改变目前存在的相互推委、久拖不决和各自消化的现象，总署已作出的批复或公布的案例对同类问题的处理具有拘束力，应按相同的原则和标准进行处理，不得自行其事。
执法不统一是一种现象，推进执法统一需要我们从执法体制、执法机制、执法管理、执法规范上作更多的思考和努力。
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