曾文远
【期刊名称】《《安徽警官职业学院学报》》
【年(卷),期】2019(018)004
【总页数】5页(P53-57)
【关键词】公安机关; 行政法律文书; 电子送达; 电话送达
【作 者】曾文远
【作者单位】温州劳务市场中国人民公安大学 北京 100038
赤兔军品【正文语种】中 文
【中图分类】DF793.7
文书送达是公安行政执法办案中极其重要的事项，其不仅具有程序意义，而且更具有实体意义，即通过文书送达，行政相对人方能知晓行政行为的内容，许多行政行为的生效只有经送达行政相对人受领方能生效。 相比较授益性行政行为，负担性行政行为如无决定文书的送达，则不能生效；行政处罚是典型的负担性行政行为，行政处罚决定书只有送达给被处罚人后，才能对其发生法律效力。 在我国，无论是行政执法中的文书送达，还是行政诉讼中的文书送达，只要法律没有特别规定，均适用《民事诉讼法》关于文书送达的规定。 ①如《行政处罚法》第40 条规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”，《行政诉讼法》第101 条规定，“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。根据《行政处罚法》第40条和《治安管理处罚法》第97 条之规定，公安机关在办理行政案件中作出的法律文书原则上应当直接送达，而且应当是“当场交付当事人”。直接送达又分为直接交付受送达人本人和由特定主体代收两种形式。 ②值得注意的是，《公安机关办理行政案件程序规定》第36 条规定的直接送达中的代收主体为“
（受送达人）的成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会”三种，但《民事诉讼法》第85 条规定的代收主体仅限“（受送达人）成年家属”，二者规定不一致，法律没有授权部门规章对送达方式另行作出规定，因此，公安机关在文书直接送达中，应当依据《民事诉讼法》第85 条规定，而不宜依据《公安机关办理行政案件程序规定》第36 条规定。只有在直接送达客观不能时，公安机关方能采取留置送达、代为送达、邮寄送达和公告送达等方式送达行政法律文书。随着信息化和“互联网+”时代的到来， 电子政务的兴起也要求文书送达方式适应时代的需求，这不仅便民，也更加高效。对此，公安部参照《民事诉讼法》及其司法解释关于电子送达的有关规定，在2018 年《程序规定》修改中增加电子送达内容，即在原有的代为送达和邮寄送达条款上增加“经受送达人同意，可以采用传真、互联网通讯工具等能够确认其收悉的方式送达”的表述，形成了现有《公安机关办理行政案件程序规定》 第36 条的第3 款。这一条款的法律宣示意义大于具体操作意义， 公安机关在电子送达中的一些具体事项，仍需适用《民事诉讼法》及其司法解释的有关规定。本文就公安行政法律文书的电子送达所须注意的事项进行逐一说明， 希冀能为公安行政执法文书送达工作的规范化建设略尽绵薄之力。
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一、 电子送达应当以受送达人同意为前提
《公安机关办理行政案件程序规定》第36 条第3 款在表述上和《民事诉讼法》第87 条第1 款如出一辄，均为“经受送达人同意，可以采用传真、互联网通讯工具等能够确认其收悉的方式送达”。从条款规定我们能够看出， 电子送达系公安机关裁量决定的送达方式，但这种裁量决定必须以“受送达人同意”为前提。 电子送达的这一主观要件在有些地方的司法实务中已显得无足轻重， 如杭州互联网法院在其《诉讼平台审理规程》 第32 条将电子送达作为诉讼文书的首选送达方式，且并非以“受送达人同意”为要件， 这种做法不仅不合法， 而且在实际中危害极大，不能为公安行政法律文书的电子送达所取。因为相对于行政相对人， 行政机关在信息化水平上显然更具优势，行政机关如无约束，当然愿意以更为简洁便捷的电子方式送达文书， 从而将信息成本转嫁给行政相对人。电子送达的首要目标是方便当事人，次要目标才是方便行政机关，我们不能本末倒置。 “受送达人是否同意选用电子送达方式， 其实质是对自己是否有能力接收电子送达自我评价后得出的选择”[1]，行政机关必须尊重受送达人的这种选择，而不能一厢情愿地径直采取电子送达方式， 从而使得电子设备使用能力不足的受送达人“变得更加艰难或者给当事人增加不必要的负担”。很显然，《公安机关办理行政案件程序规定》第36 条第3 款中的“受送达人同意”这一主观要件并不是可有可无，而是能直接影响到电子送达能否采取的因素， 其背后则是行政相对人程
序权利的保障。 为了凸显“受送达人同意”的法律意义，《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第136 条明确规定，“受送达人同意采用电子方式送达的， 应当在送达地址确认书中予以确认”，因此，受送达人的同意应当是明示的， 这意味着受送达人提供的传真号、 、QQ 号、号等电子文书接收地址应当是经其明示同意接收公安行政法律文书的， 否则即使是受送达人在之前的办案程序中提供了电子地址但并未明确表示以其接收文书， 公安机关亦不得采取电子送达。2014 年《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉》若干问题的解释》第136 条规定，“受送达人同意采用电子方式送达的，应当在送达地址确认书中予以确认”，因为电子送达地址确认书一般是在诉讼开始之初就已填写，这意味着《民事诉讼法》 司法解释实际上确立起一种明示概括同意的送达地址确认， 即电子送达的地址原则上以填写在送达地址确认书中为限，诉讼中不得更改，这一理念也值得公安机关送达行政法律文书所借鉴， 即公安机关征得取得行政相对人一次同意即可， 无需每份行政法律文书的电子送达均要征求行政相对人一次意见，从而提高行政执法的效率。 但是，公安机关采取电子送达，是否一定要如法院那般制作《电子送达地址确认书》呢？ 笔者认为，司法解释严格意义是统一各地法院的司法活动，并不必然对行政机关适用，只要公安机关通过证据收集和固定，如书面签字、音视频
记录等方式证明了“受送达人同意”这一内容，公安行政法律文书就能够电子送达， 公安机关并不需要一定制作《电子送达地址确认书》。
出走十五年二、电子送达可以是文书送达的优先方式
中国宪政网《公安机关办理行政案件程序规定》是将电子送达方式与“委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达”一并规定在第36 条第3 款之中，这样第36 条的条文结构上就形成了“直接送达—留置送达—委托送达、邮寄送达、电子送达—公告送达”的公安行政法律文书送达方式的次序， 那是不是电子送达只对委托送达和邮寄送达的替代送达方式呢？ 笔者认为，各地公安机关不能囿于《公安机关办理行政案件程序规定》 第36 条所规定的送达方式次序的理解，必须从电子送达的本质意义出发来看待这一新型的文书送达方式。 毫不客气地讲，《公安机关办理行政案件程序规定》第36 条在立法结构上是与《民事诉讼法》不一致的，根据《立法法》第80 条的规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。 没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”，《民事诉讼法》赋予了电子送达较高的法律地位，这并勃拉姆斯第一交响曲
不是《公安机关办理行政案件程序规定》所能削弱的，《公安机关办理行政案件程序规定》 关于送达的规定与《民事诉讼法》不一致时，应当适用《民事诉讼法》的相关规定。 从《民事诉讼法》关于送达方式的法律条文（第85 条规定直接送达、第86 条规定留置送达、第87 条规定电子送达、第88 条规定代为送达和邮寄送达以及第92 条规定公告送达等） 来看，电子送达是具有独立法律地位的送达方式， 尽管从其条文顺序来看， 电子送达条款位于直接送达和留置送达之后，但是我们不能由此理解为只有直接送达和留置送达不能时，才可以电子送达。 如果这样理解的话，电子送达将丧失其应有的制度优势，因为在现实中，绝大多数的文书经由直接送达和留置送达均可完成当事人的“受领”。 从性质来看，电子送达应该是与传统送达相并列的新型送达方式，传统送达的次序规则并不能对电子送达发生效力。 从现实操作来看，为顺应信息化的发展潮流，公安机关只要具备电子送达的技术能力，就可以征得受送达人的同意，优先采取电子送达方式。我们完全可以确立起“先电子送达、再传统送达”的公安行政法律文书送达理念，使得电子送达成为公安机关优先适用的送达方式，只有“待电子送达不能时再依此适用传统送达方式”[2]。
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