［摘 要］当前城市规划管理体系在城市形态控制方面存在不足。为强化城市规划管理对城市形态的控制并与新的《城市规划编制办法》相衔接，广州市城市规划局尝试以推行建筑三维审批为突破口，通过建立三维审批平台，逐步实现城市规划管理的三维化。［关键词］三维城市规划管理；建筑三维审批；城市形态控制 T oward Three-dimension Urban Planning Management —T aking Guangzhou as an Example/Wu Zhiyong, Lv Mengli
[Abstract] Current urban planning management system is deficient in city form control. T o strengthen
and connect it with the new urban planning making, Guangzhou Urban Planning Bureau takes three-dimension censorship on architecture as a breakthrough and will gradually realize three-dimension management on urban planning.
[Key words] Three-dimension urban planning management, Three-dimension architecture censorship,
City form control.
□ 吴志勇，吕萌丽
［文章编号］１００６－００２２（２００７）０７－００６８－０４ ［中图分类号］ＴＵ９８１ ［文献标识码］Ｃ
引言
城市规划管理是通过法律赋予的权
力，指导、控制和调节城市建设的一种行政行为。目前，国内城市规划管理着重于
城市建设的定性、定量和定位控制方面，缺乏对城市形态环境的控制。
一方面，当前的城市规划体系忽略了对城市形态环境的控制。城市规划在城市
总体规划与分区规划阶段，着重研究城市土地使用的功能组合，以及对城市总体容
量的控制，而忽视对城市形态环境质量的研究；在控制性详细规划阶段，注重对土地使用的定性、对土地开发强度的定量，以及对建设活动在城市空间中的定位，基本上是对建设经济技术指标的反映。城市建设关注的重点在于经济效益，而对城市空间和建筑体形态缺乏控制，这是导致城走向三维城市规划管理的
初步实践
目前，广州正处于改善城市环境、形
成城市特的关键时期，为弥补当前城市
规划管理在城市形态控制方面的缺陷与不足，广州尝试以建筑三维审批为突破口，通过建立三维审批平台逐步实现城市规划
管理的三维化，以有效控制城市形态环境，提升城市空间品质。
广州所选择的技术路线是基于城市规划管理的特性而定的。首先，从城市规划管理的普遍定义看，“城市规划管理，就是按照法定程序编制和批准城市规划，依据国家和各级政府颁布的城市管理有关法律
和具体规定，采用法制的、社会的、经济的、行政的和科学的管理方法，对城市的
各项用地和当前的建设活动进行统一的安排和控制，引导和调节城市各项建设事业
有计划、有秩序地协调发展，保证城市规划实施。”城市规划管理的过程可以划分为“规划编制—规划审批—规划实施”３个阶段，规划审批是规划设计付诸实施前的最后一道关卡，因此规划审批权是我国《城市规划法》明确赋予规划部门的核心权力
之一。其次，城市规划管理工作由政府部门负责，基本职能是将抽象、宏观的城市
社会经济发展决策目标逐层分解，落实到具体的城市空间土地上。这一过程导致管
理部门的行政结构是一种科层等级结构，这与城市规划中由总体规划到详细规划的体
市空间景观单调乏味的主要原因。城市设计的兴起可在一定程度上弥补城市规划体系对形态环境方面控制的不足，但由于城市设计在国内尚不具备法律效力，因而其实际上并不能作为控制城市建设的依据。另一方面，从城市规划管理的技术手段看，城市规划管理实行的是二维审批机制，在城市建设管理中主要解决的是“应该建什么”“可以建多少”的问题，而对规划管理中要求解决“怎么建”的问题缺乏关注，从而难以有效地控制城市形态环境。基于此，新颁布的《城市规划编制办法》适时地提出了在控制性详细规划编制
阶段需提出有关于各地块的建筑体量、体型、彩等城市设计方面的指导原则①，这
为有效控制城市空间环境提供了一个契机，但同时也对如何优化城市规划管理手
段提出了新的要求。走向三维的城市规划管理
—以广州市为例
２１
系是一致的。从这个层级结构看，建筑工程管理事实上已是城市规划管理控制城市开发建设的最后一道关卡，控制建筑项目是最基本也是最具可操作性的措施（图１）。
因此，广州要强化规划管理，要加强对城市形态环境的控制，就要在审批阶段牢牢把握对建筑工程项目的管理。
２．１推行建筑三维审批是实现三维城市规划管理的突破口
从城市规划管理的层级结构看，推行建筑三维审批，是实现三维城市规划管理的重要突破口。国外不少城市的建设开发管理都是从建筑管理入手的，如巴黎对城市建设的管理就开始于对建筑高度的管理。
广州自２００６年初开始探讨建立建筑三维审批平台的技术方案，拟与建立建筑三维审批平台和制定建筑工程三维电子报批技术规范一起同步建立广州基础模型数据库。
实施建筑工程三维电子报批的基本技术思路是利用报批资料生成报批单体三维模型，然后叠加报批单体周边的三维地理数据，在三维平台下直观地进行三维浏览、查看各项技术指标，审批人员可以在虚拟的三维环境中全面了解送审方案的详细情
况，进行综合评定、审批。三维电子报批
系统将实现三维景观浏览、视点切换、方
案替换、建筑高度与彩调整、建筑指标
查询与分析、环境变化模拟、日照分析，
以及与统一信息平台的结合。三维电子报
批系统同时融合了传统的二维审批的所有
数据，是一种综合性的审批管理模式尝试。
实施建筑工程三维电子报批要求建设
方在立案提交的电子报批文件中包含三维
数据，建立建筑三维数字仿真模型；对重点
地区的工程，还要求其建立形体基本上与
实际一致、具有材质和纹理效果的高精度
的模型；对一般地区，则只要求其建立反映
建筑高度和形状的体块模型。为配合建筑
工程三维电子报批的实行，同时制定相应
的技术规范，对建筑工程三维模型审查做
出详细规定，以建筑项目为基本单元进行
审查管理（图２）。建筑三维审查的内容暂包
括建筑高度、体量上与周边建筑物的和谐
程度、楼和塔楼与相邻建筑物的关系、行
人视线中的空间关系、楼和塔楼是否有
预留附属设备及是否有完全遮饰设计、对
城市天际线的影响及建筑日照分析等。
相对于传统的表现图、沙盘模型等可
视化的表现方式而言，虚拟现实技术能更
好地将设计方案表达出来。利用计算机仿
真和虚拟现实技术建立的标准三维城市信
息平台，可以将报批建筑的三维模型与周
边三维地理数据输入城市景观的电脑虚拟
环境中，提供一个逼真的虚拟环境，并可
以实时切换设计方案进行效果预览。
２．２建立基础模型数据库是实现三维
城市规划管理的平台
三维规划管理不能就项目论项目，必
须放在更广泛的城市空间中去把握。为配合
三维审批平台的建立，广州拟建立的基础模
型数据库包含３个基本部分：基础地理数据
库、建筑模型数据库、基础影像数据库。
基础地理数据库包括地形、周边建筑、
道路、管线等要素，考虑到目前的应用和
技术水平，在第一期的建设中将主要考虑
地形及周边建筑两方面的内容；对于地面
模型，主要利用遥感卫星影像数据来制作；
对于建筑物模型，则主要利用电子地图中
的建筑基础ＧＩＳ数据来制作。建筑模型数
据库将分重点区域与一般区域两个层次来
建立建筑三维数据库。对于重点区域，将
建立形体、纹理基本和实际一致的高精度
模型；对于一般区域，只建立反映建筑高度与形状的体块模型。
建立基础模型数据库的技术关键是要对三维模型进行审查，将已获得通过的建筑单体三维模型进行入库管理，更新原来的建筑三维模型数据库，保证建筑三维模型数据库的实时性，并进行专门的系统维护。通过不断积累，逐步丰富和完善三维建筑模型数据库，从而建立起完整的广州市三维建筑模型数据库。
目前，广州的探索仍处于起步阶段，时间上大致可划分为３个阶段，首先是制定和实施建筑三维报批规章制度，开发三维报批系统，制定报建单位需提供的三维电子文件的技术标准，开展使用三维电子报批相关软件的培训工作，建立广州市建筑体块基础数据模型库及建立珠江新城、琶洲地区的三维仿真模型；其次是建立珠江两岸重点地区、亚运工程、白云新城等更广区域内的三维模型，开展日照分析应用及建筑距离的退让研究；最后是建立与完善市中心城区及其他重点区域的高精度的基础地理数据三维模型，实现三维仿真技术在城市规划中其他领域的应用。
广州在城市规划管理方面进行的由城市建设中技术经济指标的“量的控制”向城市环境品质控制的“质的提升”的尝试对城市规划管理手段的变革具有相当积极的意义，同时这也是针对新的《城市规划编制办法》中的要求所做出的具有针对性与前瞻性的应对。
走向三维城市规划管理的
思考与探索
采用现代化的方法与手段，实现规划管理的科学化，使规划管理由传统经验型手工操作的管理模式向现代化的管理模式转变，对提高规划管理的效率和质量，促进规范化、科学化的管理有着非常重要的作用，这也是今后规划管理进行“硬技术”改革的核心内容。
广州率先迈出了改革城市规划管理模式极具开创性的一步，目前的工作重心落
在技术论证与探讨上。城市规划管理的社
会性决定了它本身将成为技术与制度的综
旧唐书李白传合体，要加强对城市形态环境的有效控制，
除了改进管理手段外，更重要的是要实现
规划管理体制的完善，而要完善城市规划
管理体制就要从整个实施规划环境（行政、
法律、经济和社会）的深层次体制和保障
机制上进行彻底的、全面系统的结构调整。
良好的城市规划管理制度至少应包括４个
方面的要素：健全的目标体系、严格的控
制体系、良好的外部环境和配套的行动计
划。因此，本文结合广州的实践，认为要
实现有效的三维城市规划管理，就要对控
制系统中的审批环节做出进一步的改进与
完善。
３．１完善审批机制
经济体制的改革必然涉及上层建筑领
域的变革，城市规划管理的机构设置、管
理体制及审批机制也要进行相应的改革。
高科技支持下的城市规划管理手段的现代
化，需要审批机制做出相应的变革以实现
对它的支持。
目前广州的实践是通过对个体项目的
审查来控制城市或区域的整体建设质量
的，因此审批的机制必须给予设计师相当
的自由度，同时又不能流于形式，必须确
保新的开发建设与城市所期望的形象相一
如何适应高中生活致。审批的目的不在于限制建筑最后的建
成结果，而是希望在保证整体性的基础上，
鼓励与协助高质量、有创新性的设计产生。
城市规划管理向三维转变，有助于提
高审查对象的直观性，降低公众参与广泛
交流的门槛，因此城市规划管理不应该仅
仅成为政府对建设项目的设计进行控制的
有效工具，还应该成为公众对新建或改造
项目进行评估的平台。
３．２明确审批依据
城市规划工作具有实践性、综合性和
社会性的特点，涉及城市发展中的利益决断
问题时往往受限于非技术力量，且这种非
技术力量对城市规划起着决定性的作用。在
教师教育研究
这种情境中，规划管理部门中的技术人员为
了实现规划的自身价值，不得不在保持自身
技术优势的前提下最大可能地寻求非技术
力量的支持，以此来抵消一部分非技术力量
给规划带来的压力和反作用力，使负面效应
降到最低。因此，以往的规划管理常常追求
将复杂的社会问题用简单的、理想的数学模
型来处理，强化客观性而弱化主观意志，而
这正是城市规划管理对城市形态环境控制
不力的主要原因之一。例如，目前我国大部
分城市审批建筑报建的主要依据是控详规
及用地科签发的《建筑用地许可证》，主要
的控制要求包括用地性质、容积率、建筑密模式识别受体
度、绿地率、建筑高度及后退红线距离，但
这些要求只是反映了城市建设中对“定性、
定量、定位”等建设容量的限定，极少提出
对城市景观及建筑形态的控制要求。广州推
行三维城市规划管理，将建筑形态纳入管理
框架，势必涉及自由裁量权的问题，因此审
批依据的法定性及弹性也就成为了突出的
问题。
明确规划设计的审批依据，是解决来
自各方利益主体的压力与约束审批人员的
自由裁量权限之间矛盾的有效手段。
美国在政府控制城市设计或建筑设计
中的城市环境质量、美学形象等方面的问
题时将“设计审查制度”作为重要的工具，
审查时基本上是以相应的设计导则作为审
查标准，而对一些较为灵活、难以用明确
数字描绘的内容，比如彩、材料、设计
元素、室内外连接方式、景观等做出限定，在仙台
通常情况下设计审查制度会要求根据与项
目相对应的设计导则对设计提案进行审
查。在审查的过程中，审查委员会拥有一
定的自由裁量权，但必须以设计导则为基
本标准。
新的《城市规划编制办法》已提出了
在详细规划编制阶段需提出各地块的建筑
体量、体型和彩等城市设计指导原则，
这就说明城市规划编制已经从总体上考虑
了城市形态环境，为实施下一步的建筑管
理提供了更为科学的审批依据，同时控制
硬件加密
３
性详细规划的法律地位也为建筑三维审批的执行提供了有力的保障。
３．３改变审批方式
一直以来，城市规划管理作为一种等级性的规范制度，不仅要求完善合理的分工制度，在实施过程中还要求尽量排除人为因素的干扰，以一种确切、可靠、易度量的和普遍适用的方法来解决所面临的问题。因此，城市规划管理常常表现为一种“结果型”的审批方式，它的一个重要前提是城市规划发展目标已经明确并且具体化、物质化。体现在建筑工程报建审批中，其基本步骤是建设单位一次性申报建筑扩建方案，经审查批准即颁发《建设工程临时许可证》，虽然这种审批方式在计划经济时代，确实能够满足社会及建设单位在时间成本上的要求，但在市场经济条件下，其不适应性及其存在的弊端却日趋明显。
首先，决策主体和决策方向的多元化使得城市发展目标及其确立过程极其含糊，反映在对具体项目的管理上则使得审批变得左右为难—各种开发行为在城市发展政策中都能得到合理的解释，这不免使人感到城市规划管理工作的不严谨。其次，结果型审批的深度不够，常常导致对城市形态环境的控制不到位。审批的重点主要落在建筑方案的定性、定量、定位的容量控制方面，但对方案建筑形态的控制及与整体城市环境的协调等方面，基本上是处于一种放任自流的状态。最后，审批方式只注重结果不注重过程的参与，这容易导致矛盾的产生。在审批过程中，审批单位与建设单位之间的互动比较少，只在最后阶段给出审批通过或不通过两种可能结果。假设方案不通过则需重新设计，这样建设单位的人力和物力损失较大，容易产生抵触情绪，也不利于管理部门工作的展开。因而，结果型的审批方式
已经到了一个必须改革的关键时刻。
建筑三维电子报批系统的推行，为审批方式由“结果型审批”向“过程型审批”转变提供了可能。在三维审批平台上，可以应用虚拟现实技术对不同阶段的设计方案进行对比，不同的方案、不同的意图在
三维电子报批系统中实时地反映出来，审
批人员即可依此做出全面的对比审查，从
而提高方案设计和修正的效率，增加审批
的层次，使城市规划管理工作对城市形态
环境的控制能够落到实处。
３．４提高审批水平
城市规划管理并不直接作用于城市开
发，而是通过控制和引导的作用来使各项
城市开发活动符合城市的发展战略。在实
践中人们发现，单纯消极的控制并不能使
城市发展顺应人们的理想，人类的价值观
念不应该被排除于规划之外，而使规划管
理成为单纯的技术过程。因此，城市规划
管理不是一般的行政管理，规划管理人员
仅仅具备一般的行政工作能力是远远不够
的，他们还应该具有很强的专业技术能力、
独具个性的价值观与评判水平。
推行三维城市规划管理，审查的内容
超越了二维审批控制的内容，在建筑形态
设计审查过程中，规划管理人员较之以往
具有较大的自由裁量权，因此城市规划管
理人员对规划意图、构想、规划的技术性
处理方式、对和谐环境的把握与理解，均
会对规划的实施产生影响。此外，规划管
理是最能发现规划设计中偏差和失误的环
节，所以规划管理人员的专业技术能力对
城市规划管理有着很大的影响。
因此，只有提高审批水平，以及提高
规划管理人员对城市形态环境的认识水平
和技术操作能力，才能切实达到有效控制
城市形态环境的目的。
结语
城市规划管理是一种应用性很强的政
府职能，其研究内容和研究方法应紧密结
合现实规划管理过程中的紧迫问题。随着
我国城市化水平的不断提高，社会对城市
规划管理的要求和期望也愈来愈高。目前，
城市规划管理的具体内容仍始终围绕着用
地管理、建筑修建管理、管线管理、违章
建设管理和规划设计管理等几个方面开
展，但是随着城市居民对城市整体空间环
境品质要求的逐步提高，规划管理的方法
和体制面临变革。
“三分规划，七分管理”意味着我们必
须建立起能够应对不断变化的社会经济环
境和动态更新的城市规划管理体制。实现
三维化的城市规划管理，可以说是广州在
城市规划管理方面为适应发展而做出的重
大变革，通过实现建筑三维审查，对城市
的建设与开发进行控制，以期创造更好的
城市空间形态与宜人的生活环境。
［注 释］
①《城市规划编制办法（第１４６号）》第四十一条第
三款：控制性详细规划应当提出各地块的建筑体
量、体型、彩等城市设计指导原则。
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［作者简介］
吴志勇，硕士，现任职于广州市城市规划勘测设计
研究院。
吕萌丽，硕士，现任职于广州市城市规划编制研究
中心。
［收稿日期］２００６－１２－０９
４
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