新中国成立70年来高等教育办学体制改革的历史回顾与未来展望 作者：皇甫林 晓梁茜来源：《大学教育科学》2020年第01期 摘要： 办学体制改革在高等教育体制改革中极为关键。新中国成立70年来，我国高等教育办学体制从“国有公办”逐步转向多元化办学的格局。这一改革历程既是高等教育外部资源配置方式的转型，也是高等教育主体内部利益的重新分配。政府权责划分不清、高校及第三方办学的力量仍然薄弱、制度保障体系不完善是制约当前我国高等教育多元化办学体制深化发展的现实困境。面向未来，高等教育办学改革的方向应该是多元化、规范化与国际化并存，坚持高等教育办学多元化、深入落实高等教育领域的“放管服”改革、促进民办高等教育的规范发展以及构建具有竞争力的国际高等教育市场，为实现高等教育内涵式发展，建立现 代高等教育体系打开新局面。
关键词：新中国成立70年;高等教育;办学体制改革;多元化办学;高等教育“放管服”改革
中图分类号：G519 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2020）01-0073-07
高等教育办学体制一般是指办学活动的组织结构以及与办学活动相关的制度规范[1]。具体来说，其内涵有三个方面：一是高等教育的办学主体;二是高等教育办学主体间权利的分配模式，包括一元化的政府办学，多元化的政府、社会及私人办学等;三是高等教育办学模式背后的制度规范及运行机制，即高等教育机构的举办者和投资者、管理者责权划分和其相互关系的制度规范，以及在此基础上所形成的管理机制与学校自主办学的运行机制。其中，高等教育的辦学主体是办学体制的核心，而办学体制在绝大程度上为相应的管理体制与投资体制奠定基础。新中国成立尤其是改革开放40年以来，在多重因素的影响下，高等教育办学体制在改革中不断发展，逐渐探索出了一条政府自上而下改革与市场自下而上创新相结合的、具有中国特的高等教育办学之路。因循时间脉络，本文重点回溯了我国高等教育办学体制演变的历史过程，评鉴随着我国社会主义市场经济体制改革的不断完善如何深化和规范高等教育的办学体制，审视新时代背景下高等教育办学体制的现实问题并
对其未来趋势予以展望，以期从办学体制改革的视野丰富对我国高等教育现代化建设的认识。
一、新中国成立以来“国有公办”高等; 教育办学体制的探索（1949～1977年）
新中国成立之后，由于特定的国际国内环境，我国高等教育形成了政府一元化办学格局，以“国有公办”为特征的高等教育办学体制构成了新中国成立伊始至改革开放前期的高等教育办学图景。
（一）“国有公办”高等教育办学体制的形成与发展
1.“国有公办”办学体制的初步形成：“条条分割”的高等教育格局（1949～1956年）
新中国成立初期，鉴于国情与苏联模式的影响，我国通过实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”的总方针[2]，恢复对各类高校的领导。随后，国家在第一个五年计划时期对旧中国的高等教育进行根本的改造，通过接管公立高等学校，取消私立高校、教会学校，以建立起属于新中国的具有鲜明公有制特的高等教育办学体系。这种办学体制与当时高度集中的计划经济体制相适应，基本特征为“国有公办”，即国家对高等教育实行
集中统一领导，高校的办学经费、教学计划、专业设置等全部由国家包办。在这一阶段，全国高校由中央教育行政部门及其他相关部门“切条归口管理”，建立起了“条条分割”的高等教育管理体制。
2.中央权力下放的最初尝试：从“条条领导”到“块块领导”再到“条块领导”（1957～1965年）
这一时期，针对1956年后出现的对高校过度统一管理的现状，国家先后出台《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》《关于教育事业管理权力下放问题的规定》等文件来下放高等教育办学权利，对高校实行分级管理。在政策的指导下，中央部门除了领导少数高校外，其他大部分高校由省、市、自治区领导。据不完全统计，在1958年4～5月间，江苏、广东、吉林、湖南等17个省市，新创立与举办的大学、专科学校约130多所，掀起了地方办大学的潮流[3]。与此同时，中央政府权利下放，使高校管理开始从“条条领导”（中央部门）转向“块块领导”（省、市、自治区）。然而，中央政府在放权过程中缺失了对高等教育质量的监管，再加上“块块领导”下高等教育的“”，导致高校的发展受到了严重影响，超出中央的可控范围。因此，1963年中央政府又提出高等教育实行中央与省 、市自治区两级管理的制度，且重新强调高校由中央统一领导、集中管理，使高校的管理权限由“条条”管理转向“条块”管理，至此，高等教育由中央和地方分级分权管理、条块分割的格局基本形成。但实质上，高等教育还是全部由国家举办，在办学体制上并没有根本性突破。
世界遗产大会开幕 3.“十年浩劫”带来的高等教育“块块领导”的跃进期（1966～1977年）
1966年我国爆发了“文化大革命”，“十年浩劫”对我国高等教育事业造成了极为严重的“外伤”和“内伤”。在此期间，高等教育的管理权限又逐渐从“条块”管理趋向“块块”管理。1969年之后，“块块领导”的高等教育得到了空前未有的发展，截至1971年，原来由中央部属领导的176所高校，只留下了131所，而这其中的125所由中央与地方双重管理，且以地方领导优先。在这一相对混乱的时期，高等教育的“条块”关系并未发生本质改变。直至粉碎“四人帮”之后，国家才得以对高等教育界进行全面整顿。
滴泪痣小说 （二）“国有公办”高等教育办学体制的特征
从二十世纪五十年代到七十年代末，我国一直保持着计划经济体制下的“国有公办”的
高等教育办学体制，并在中央与地方办学权利的“条块拉锯”中形成了一种自上而下通过行政手段进行约束的制度环境。虽然在某一阶段，地方政府获得了高等教育的管理权限，但事实上地方政府仅扮演着中央政府“忠实代理人”的角，这种办学体制的形成与特定的历史条件密不可分。新中国成立初期，基于国内政权不够稳定、社会生产力相对落后以及效仿苏联的时代背景，高等教育完全变为国家的事业，并被视为社会主义制度优越性的表现[4]。这种主要服务于计划经济的办学体制虽然有利于兴办社会主义高等学校，有益于有计划有比例地培养专门人才服务于国家的工业化建设，但也存在鲜明的不足之处：
1.办学主体与办学形式的单一化
从办学主体上来说，“国有公办”的高等教育办学体制表现为政府包揽办学，除了政府，社会组织、团体或个人等都不享有举办高校的权利。从办学主体的样态来说，表现为纯粹的“公立”“公办”，政府作为单一的办学主体，承担着兴办高校与投入经费的主要责任。它抑制了社会力量办学的积极性，导致民办高等教育消声匿迹了30余年。
2.“条块分割”下的办学封闭性
在计划经济时期，高等教育实行中央与地方分级办学的体制，高校成为了政府部门的下属单位。除了少数中央举办的高校，大多数地方政府举办的高校主要致力于培养本地区、本部门所需的人才，不同的地区、部门、学校及专业之间呈现各自分离、相互隔绝的状态，导致学校布局不合理、低水平重复建设以及资源利用低效等弊端。
3.高校独立办学自主权的缺失
在“国有公办”的高等教育办学体制中，政府对高校统得过多，管的太死。高校的专业设置、教学大纲及教材选定、财务管理等各种事项都由政府以计划方式集中管理，导致高校缺失办学特与办学活力。在这种情况下，高校也形成了对政府的“等、靠、要”，表现出较强的依赖性、依附性与刻板性。
计划经济体制背景下，高等教育被看作是纯公共产品，政府成为了有限的高等教育资源分配的唯一主体。这一时期，高等教育属于“国家供给型”（见图1），即从高校的教育供给，到用人单位的教育需求，都严格以国家的计划为准。这种“国家供给型”的办学体制不仅导致办学经费的不足，造成政府沉重的财政压力，还难以满足经济社会持续发展对多样化人才的需求，进而引发高等教育供需关系的失衡。
二、改革开放以来高等教育多元化办学; 体制的确立与发展（1978年至今）波西米亚
1978年至今的经济体制改革，形成了公有制为主体、多种经济成分共同发展的多元化经济格局。相应地，高等教育也逐步从单一的政府办学格局转向以政府办学为主、社会各界积极参与的多元化办学格局。
（一）地方政府办学积极性的调动与社会力量办学的恢复（1978～1991年）
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改革开放以来，“国有公办”的单一化办学体制开始暴露出无法适应经济社会发展需求的种种弊端。为调动各级政府办学的积极性，1985年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，开始实行三级办学的体制（中央、省、中心城市）。在三级办学体制下，“条块分割”的格局得到不断强化，中央各个主管部门之间（“条条”）、地方各级政府之间（“块块”）、中央主管部门与地方政府之间（“条块”）的办学互不相通，培养人才都强调优先满足各自的需求。在实践中，只有中心城市办学真正将高等教育的两级办学转向了三级办学的新格局。然而，中心城市办学即使在投资来源上有了一些变化，仍未能在管理体制与运行机制方面发生巨大变革，依旧摆脱不了国家办学的“影子”。
这一时期，除了地方政府办学积极性得到提高之外，社会力量举办高等教育的尝试也取得了进展。1978年之后，我国开始出现民办高校，但这些民办高校暂时未获得合法性地位。直到1984年，才诞生了首批国家承认学历的民办高校——北京海淀走读大学、浙江树人大学、四川天一学院和郑州黄河科技学院[5]。之后，兴办民办高等学校的浪潮席卷全国。但是，各校办学质量良莠不齐，以至1987～1991年国家教委先后督促地方教育行政部门对不合理的民办高校进行清理。这一时期，国家尚未出台鼓励社会力量举办高等教育的相关政策，民办高等教育一直在夹缝中缓慢发展。
总体而言，20世纪80年代国家对于高等教育办学体制改革的关注力度还远远不够，中心城市办学与民办高等教育的萌芽对原有办学体制发起了最早的冲击，只是波及范围和冲击力度非常有限。
（二）高等教育多元化办学秩序的形成与民办高等教育合法性地位的确立（1992～2011年）
党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。为了适应经济发展和产业结构的调整，国家需要加快高等教育的发展。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出，
要进行办学体制改革，逐步建立起以中央和省两级政府办学为主、社会各界共同办学的格局，扩大省级政府发展地方高等教育的权利。1995年《教育法》的出台，从法律上保障了地方政府获得区域高等教育的主导权、决策权、统筹权。党的十五大之后，中央主管部门集中下放了所属高校，地方政府开始掌握日渐丰富的高等教育资源以及地方高等教育的统筹权与管理权，逐渐成为真正独立的利益主体，“块块分割”的格局最终形成并不断得以强化[6]。
在这一时期，民办高等教育获得了较快发展。《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》的先后出台，以国家法律的形式对社会力量举办高等学校表示肯定与鼓励。在实践中，随着1999年高等教育的扩招，国内相对发达地区的一些公办高校开始利用非国家财政性经费自下而上举办国有民办二级学院。针对这种办学模式，国家进行了规范管理并将其改名为独立学院。在政策支持下，它随后迅速增长到300多所[7]，成为了民办机制新增的高等教育资源。2006年，教育部在《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中首次提出“独立学院转设”，这意味着独立学院可以按普通高校设置程序逐步转为独立建制的民办普通高校[8]。2008年施行的《独立學院设置与管理办法》，给予了独立学院五年过渡期，正式拉开了独立学院转设的序幕，由此一批独立学院逐步转
井冈山大学学报设为民办高校[9]。但从目前来看，独立学院转设的比例较低，区域分布不均衡。在脱离母体高校的过程中，独立学院面临着资产过户困难、办学面积不达标、办学行为不规范等困难。黄宗海
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