为贯彻落实民航局党组关于“坚持真情服务底线”要求，深⼊了解当前民航整体服务状况，为进⼀
步提⾼民航服务⽔平提供意见和建议，经请⽰局领导同意，2016年1⽉19⽇～21⽇，综合司与
运输司、消费者事务中⼼等部门⼀道赴民航华北地区进⾏专题调研，先后与民航华北地区管理
局、北京监管局、中国航协、⾸都机场股份公司、6家国内航空公司、7家外航公司进⾏座谈，
并通过全国民航团委以调查问卷的形式在⾸都机场对507位航空旅客进⾏访谈（其中头等舱旅客 呼伦贝尔学院学报32名，公务舱旅客33名，经济舱旅客442名）。现将调研情况报告如下。
（⼀）基本状况
1.民航服务质量⾏业管理体系初步形成。改⾰开放以来，随着民航事业快速发展，航空运输产品
⽇益丰富。为保护民航消费者权益，民航局历来⽐较重视航空运输服务质量⼯作，初步形成了
民航服务质量⾏业监管体系。⼀是规章标准基本涵盖当前民航运输服务各个⽅⾯，截⾄⽬前，
路桥年票涉及民航服务⽅⾯的法律1部、法规2部、规章4部、标准50个、规范性⽂件8个。⼆是民航运输
服务管理组织体系相对完整，民航⾏政机关、航空运输协会和消费者事务中⼼分别承担民航服
务⼯作相应管理职能，形成“三驾马车”并驾齐驱的局⾯。三是为改善民航运输服务质量做了⼤量
⼯作。⾃1994年开始的“旅客话民航”活动，曾经是全国航空企业打造服务品牌的重要指标之⼀；
2006年⾄2015年，连续⼗年组织“3·15国际消费者权益⽇主题活动”；2013年⾄2015年，先后组
织完成87家机场服务质量评价⼯作；⾃2006年1⽉开始，民航局⽹站每⽉向社会公布消费者投
诉通报，是最早坚持每⽉公开消费者权益保护政务信息的部委⽹站。此外，定期在中国民航报
上公布航班正常率、机场放⾏正常率以及旅客投诉情况。 2.民航企业服务质量管理系统⽐较完善。从调研情况看，民航企业能够⽐较客观地处理安全和服
务的关系，尊崇“安全是根，服务是魂”的经营理念，对服务质量管理⼯作相当重视，普遍建⽴了
⽐较完善的服务质量管理系统，如国航建⽴了服务管理系统（CSM）、东航建⽴了旅客满意度
评价系统、南航建⽴了服务产品管理体系、海航建⽴了旅客之声（VOC），⾸都机场按照安全
管理体系（SMS）的理念，建⽴了以客户为中⼼的服务管理体系（CSMS）。这些体系都包含
了以下内容：⼀是⽐较完善的服务规范体系，包括服务管理总则、分则、管理规程、操作和服
务规范⼿册等，如厦航的服务管理⼿册多达83种，被称为开展服务⼯作的“⼩宪法”。⼆是⽐较健
全的服务管理架构，公司层⾯负责服务战略规划和规章标准的制订；服务质量管理部门负责质
量指标分解及监控、旅客意见管理；服务质量监督员负责⼀线服务质量督查。三是⽐较严格的
服务绩效考核，旅客满意度、⾏李差错率、航班正常性、旅客投诉率是主要服务考核指标。其
中，海航建⽴了“服务底线清单”和“旅客超预期清单”，加⼤服务责任考核⼒度。四是⽐较全⾯的
服务管理维度，绝⼤部分航空企业都形成了由旅客、内部和第三⽅构成的服务质量满意度评价
体系。
3.民航服务质量⽔平总体得到认可。问卷调查中，旅客对民航服务⼯作⾮常满意的占13.6%，满
意的占68.8%；认为民航与其他交通⽅式相⽐服务⽔平“⾼”的占18.9%，“较⾼”的占61.3%。认为
民航服务⼯作⽐过去进步很⼤的占24.3%，有⼀定进步的占67.7%。同时，部分民航服务品牌社
会美誉度也得到很⼤提升，例如，2015年厦门航空以服务业第⼀的优异成绩问⿍“中国质量奖”；
在国际机场协会（ACI）每年组织的全球机场服务质量测评中，⾸都机场连续5年获得4000万以
上机场服务质量第⼆名。
4.民航服务质量“短板”突出。⽏庸讳⾔，近年来民航服务质量的“短板”问题越来越被公众所关 注。从消费者事务中⼼受理旅客投诉情况看，近⼗年来，航班问题、票务问题和⾏李运输问题
等⼀直是社会诟病的焦点，2015年这三个⽅⾯的投诉量占到全部投诉的90%左右，其中航班问
题投诉占40.5%左右，票务（及登机）问题占35%；⾏李问题占13%。从其他研究机构调查情况
看，旅客迫切要求航空公司改进的服务内容是机上餐⾷（39.3%）和航班延误服务（38.4%）。
（⼆）问题原因分析
民航服务质量的“短板”，反映出民航服务质量管理⼯作仍然存在较⼤不⾜。
1.政府服务质量管理职能弱化，⾏业监管⽐较乏⼒。尽管民航局⽐较重视服务质量⼯作，但由于
种种原因，民航⾏政机关在履⾏服务质量监管职能上存在诸多困难。⼀是管理机构设置多有反
复，1994年民航局设⽴服务质量督察处，1998年该处被撤销；2003年⼜设⽴消费者事务
处，2007年该处改为综合业务处（消费者事务处）。⼆是服务规章修订⽐较滞后，与美国、欧
盟相⽐，我国民航服务质量规章标准⽐较粗疏，修订不及时，难以⽤于⽇常检查和问题处理。
1996年颁布《中国民⽤航空旅客、⾏李国内运输规则》后，只于2004年修订过1次；《中国民
⽤航空旅客、⾏李国际运输规则》1997年颁布后，从未修订过。三是服务质量⾏业监管系统性、持续性和有效性不⾜，例如，“中间抓得多、两头抓得少”，中间段航班正常、运⾏效率民航⾏政机关投⼊监管精⼒较多，⽽前端票务服务、后端⾏李服务、投诉处理等环节抓得相对不够；从事服务质量管理⼯作的监察员只占监察员总数的10%左右，消费者事务中⼼编制少，⽬前只有6⼈。服务质量监管模式、保障资源、科技⼿段等配套措施尚不完善。
新闻自由论文2.民航企业效益驱动机制强化，服务质量常打折扣。由于受效益考核、成本控制等约束，民航企业在提⾼服务质量⽅⾯总体投⼊⼒度不⼤，具体表现为：⼀是“重前台态度，轻后台基础”。对直⾯旅客的现场服务⽐较重视，⽽对⽀持现场服务的后台⽀撑系统（如服务质量控制体系、信息化智能化服务平台、服务⼈员技能培训等）建设基础投⼊⼒度相对不⼤。⼆是“宁肯息事宁⼈，不重改进流程”。在发⽣旅客服务质量事件后，宁愿通过赔付现⾦、赠送积分、升级会员等形式补偿旅客，让旅客撤销投诉，也不愿真正下⼤⼒⽓改进服务流程、完善服务系统，提升旅客体验，避免同类事件再出现。三是“标准化服务进步较⼤，关注不够”。对残疾⼈、急救病⼈等特殊旅客的航空运输，航空公司需要增加机上轮椅、残疾⼈平台车等设备，安排专⼈进⾏服务；机场需要完善基础设施，改造和增加⽆障碍通道等；对⼈体器官等特殊物品的运输，需要增加特殊的设施设备。企业往往不愿为⼀两位特殊旅客增加这类成本，对于特殊旅客体的服务打了折扣。
生产力和生产关系的辩证关系
3.参与民航服务流程主体增多，质量管控能⼒不强。民航服务界⾯众多，据有关研究统计，旅客从咨询购票到旅⾏结束要涉及近40个主要接触点。但是，民航企业服务质量管理系统往往只能局限于单位内部，对于单位之外的服务接触点⽆⼒把控。具体表现为：⼀是“基地强，外站弱”。外站作为质量管理的末梢，航空公司部分服务只能委托当地机场或相关专业化公司来代理，对于代理⽅的服务质量控制，有些鞭长莫及。⼆是“内部强、接⼝弱”。旅客的全流程服务涉及多个不同的服务单位，部分值机服务、机上服务、餐饮等由航空公司⾃⼰提供，票务服务有公司直销、代理分销、平台购买等多种⽅
式，运⾏需要空管、机场的参与，部分地⾯服务、⾏李服务需要机场、地服公司代理。航空公司对本单位内部的服务质量可以有效监控，但对于其他服务提供者与⾃⾝服务产品的接⼝责任不够明晰，流程不够优化，协调难度⼤，⾯向旅客、系统协同和链条协作的⼤服务格局没有形成。旅客投诉集中的退改签问题，主要是这个原因引起的。
同时，民航企业服务质量管理系统往往是基于正常运⾏情况下⽽构建的，⼀旦发⽣航班⼤⾯积延误或其他突发事件，服务体系就容易失效。另外，企业服务质量管理体系在⾯对涉及空域资源、航班备降等⾏业性、系统性问题时，仅靠企业⾃⾝是⽆法解决的。
⼆、当前民航服务⼯作⾯临巨⼤挑战
（⼀）⼈民众的期望对提⾼民航服务质量⽔平提出更⾼要求
长期以来，“航空式服务”⼀直是⾼⽔平服务的代名词。即使⽬前航空运输出现“⼤众化”趋势，普及度越来越⾼，2015年我国民航旅客运输量已达到4.36亿⼈次，但⼈民众对航空服务仍然期望较⾼。⽽且，随着运输量增长，旅客结构发⽣了根本性变化。根据旅客市场特征调查报
告，2014年我国国内民航休闲旅客⽐例（50%）已经超过公商务旅客（47%）成为航空出⾏的主体，航空服务需求多样化、差异化的特征越来越明显。更为重要的是，诸如航班正常等旅客对民航服务关学习型中国世纪成功论坛
注度最⾼的内容，恰恰是当前民航服务质量⼯作中的“短板”。随着社会的进步和发展，各⾏各业的服务⽔平都在提⾼，民航服务如何与时俱进，继续保持服务⾏业标杆⽔准，是摆在我们⾯前的⼀个新课题。贵州财经学院学报
（⼆）国际竞争的压⼒对提⾼民航服务质量⽔平提出更⾼标准
当今，民航的竞争势必是全球化竞争。特别是“⼗三五”期间，随着我国“三⼤”重⼤战略的有序展开，我国民航企业参与全球化竞争的程度越来越⾼，必然要与世界⼀流的民航企业同台竞争。但是，根据各类国际机构评⽐的排名来看，⽬前我国航空公司和机场的名次整体靠后，说明我国民航服务质量整体⽔平与国际先进⽔平差距较⼤。服务质量、服务品牌是民航企业核⼼竞争⼒之⼀，我国民航实施“国际化”战略，加快“⾛出去”步伐，必须以国际民航服务先进⽔平作为标杆。
（三）服务资源的短缺对提⾼民航服务质量⽔平形成极⼤制约
⾏业快速发展和资源保障能⼒不强仍然是当前民航发展⾯临的主要⽭盾。同样，服务资源短缺也给民航服务质量⼯作带来了很⼤的困扰。⼀是资源短缺导致服务问题频发。例如，由于空域资源受限，我国航班正常率从2000年的77.42%降⾄2015年的68.33%，航班延误引发了信息告知、票务退改签、联程衔接、餐饮酒店服务和补偿赔偿等⼀系列服务问题，投诉率居⾼不下。⼆是资源短缺导致服务成本剧增。为解决资源短缺引发的各类服务问题，民航⾏政机关、企业
和保障单位投⼊了⼤量⼈⼒、物⼒，尤其是在航班⼤⾯积延误情况下，有时为了平息事态，不惜代价。三是资源短缺直接影响民航企业提⾼服务质量的信⼼。由于资源短缺引发的问题往往是⾏业性、系统性问题，短期内很难得到解决，容易滋⽣⽆奈情绪。
（四）服务责任的泛化对提⾼民航服务质量⽔平造成更⼤困难
民航业系统性强、服务链条长，服务责任主体众多。但是，由于民航服务规章标准体系还不够完善，规章内容还不够精准细致，责任追究还不够严厉，从⽽出现服务责任泛化的现象。⼀旦出现服务质量事件，经常见到服务主体各⽅各执⼀词、相互推诿的情况，在单位与单位之间如此，在单位内部部门与部门之间也是如此，看似⼈⼈尽了责、出了⼒，但服务质量问题却难以得到解决。去年，南航CZ6101航班急救病⼈服务事件就是⼀个鲜明的案例。⽽美国相关规章对服务责任的规定相对明确。美国法典关于民航服务的内容有27项，联邦法规19部；对运输条件告知、运价公⽰、超售处置规则、航班延误服务问题、残疾⼈运输问题等供需双⽅权益的关键环节上，都有详尽、精准、细致的规定，禁⽌⾏为、违规和处罚条款也⾮常明确。
（五）⾃媒体传播渠道对提⾼服务质量⽔平构成新的压⼒
当今，旅客维权意识不断增强，⽽在⾃媒体时代，传媒曝光门槛的降低、⼿机等移动终端都成为⼈们制造舆论的利器，给民航服务⼯作带来新的压⼒。2015年“南航急救门”事件、“东航瓷娃娃”事件，都
是当事⼈通过微博发布并且迅速扩散的，引发了⼴泛的社会关注。“南航急救门”中的微博话题“谁来抬我下飞机”有180万阅读量，⼈民⽹、新华⽹、新浪、凤凰等主要媒体⽹站、主流新闻门户⽹站及、微博等都对该事件进⾏了报道，甚⾄上了央视《新闻1 1》和《⼈民⽇报》，事发后虽然机场和航空公司相继道歉，但给整个⾏业带来的负⾯影响很难消除，更为服务质量⼯作敲响了警钟。
三、政策建议
（⼀）落实真情服务底线要求，尽快制定下发《关于进⼀步改进民航服务⼯作的指导意见》
航空运输服务关乎⼈民众切⾝利益。调研发现，⼴⼤旅客对民航服务⾮常关注，98.6%的旅客认为服务⼯作对民航业重要或⾮常重要，35.5%的旅客不同意“安全是最好的服务，为保障安全可以简化服务”的提法，95.9%的旅客基本同意或⾮常同意“安全是前提，但不能为了安全⽽降低服务⽔准”的提法。在调研中，也发现民航企业对服务⼯作的重视程度越来越⾼。例如，国航今年将“服务质量”从原来的⼆级管控项⽬提升为⼀级管控项⽬，东航将2016年作为“服务品牌建设年”，⾸都机场推出“聚爱机场、暖途有我”主题活动以践⾏“真情服务”，这说明民航局党组提出“坚持真情服务底线”，是践⾏“发展为了⼈民”理念的体现，是⼴⼤⼈民众对民航业的期望，是民航⾏业发展的内在需求。
为落实真情服务底线要求，及时为民航企业和民航各级⾏政机关践⾏真情服务提供指导，建议尽快制定下发《关于进⼀步改进民航服务⼯作的指导意见》，具体明确真情服务的内涵、任务、要求和责任。
在调研中，我们感到必须将真情服务落实到四个层⾯：⼀是在服务态度和细节上，服务态度是真情服务的开端，要让旅客从民航服务⼀线感受到民航服务的真⼼诚意，要真正站在旅客⾓度，将⼼⽐⼼，没有感情的服务，再⾼的服务技巧也难免机械、冷漠。我们不能以“有规定”为托词⽣硬拒绝，要在规章标准规定范围内尽⼒帮助旅客。⼆是在服务技能和本领上，服务本领是真情服务的基础，必须加强培训，熟练掌握与岗位有关的本领和技巧，提⾼服务⼈员综合素质，特别是紧急情况下，服务常规被打破，更考验民航⼈的服务能⼒。三是在服务机制和体系上，企业服务质量管理体系要融⼊到⽣产运⾏系统中，实现对服务产品整个链条、服务过程全流程、各种服务系统接⼝处全⾯管控。真情服务⽬标的实现，要靠民航各单位、各部门的协调配合，需要在平时制订各类应急预案，加强演练，从⽽确保各个环节万⽆⼀失，让真情服务的接⼒赛不掉棒，让旅客满意度不会因为任何⼀块短板⽽降低。四是在服务⽂化和氛围上，最让⼈感动的服务，并不是多么⽓派的机场环境、多么“⾼⼤上”的机上设施，⽽是最为质朴、平实的⼈性关怀。当前，残疾⼈、⽆成⼈陪伴⼉童、⽼年⼈等特殊体的出⾏⽇益增多，要针对不同旅客体的需求特点，提供特⾊化服务，让他们切⾝体会到航空出⾏的最⼤便利，不仅⾛得了，还要⾛得好，⾛得顺畅，⾛得满意。
（⼆）抓痛点、补短板，让⼈民众有更强的真情服务获得感
建议近期内根据旅客反映强烈、投诉集中、媒体关注的航空运输服务问题，开展专项整治，让⼈民众看到我们抓服务质量的决⼼和信⼼，增强旅客对民航真情服务的获得感。
⼀是提⾼航班正常率。从此次调查问卷来看，航班正常是旅客出⾏中除了安全之外最关⼼的问题。国务院对航班正常⼗分重视，2015年将其列为民⽣项⽬进⾏督查问责，民航上下为此付出了巨⼤努⼒，遏制住了航班正常率下降的趋势。去年10⽉、11⽉、12⽉，正常率都达到80%。
提⾼运⾏效率、提⾼航班正常率，仍有潜⼒可挖。我们应该进⼀步增强责任感和使命感，进⼀步增强服务意识，眼睛向内看，紧紧围绕“资源能⼒、信息畅通、协同联动、快速处置”四个关键环节，系统谋划、精细管控、严格治理，努⼒提⾼航班正常率，减少航班延误，让⼴⼤⼈民众能够享受到更便捷、更顺畅的民航运输服务。
⼆是整治票务问题。从民航局消费者事务中⼼统计数据来看，从2012年开始，票务问题（含预订、票务与登机、退款和超售）投诉数量呈直线上升。2015年，投诉数量和占⽐都创历史新⾼，达到983件及34.99%。最近，携程⽹“假票事件”更是持续成为⽹络舆论的焦点。建议以此为契机，果断出⼿，联合⼯商、公安、中消协等有关部门，充分发挥⾏业协会作⽤，开展航空票务问题专项整治⼯作，以杜绝这种乱象。
三是提⾼⾏李服务⽔平。近年来，关于⾏李问题的投诉数量呈直线上升趋势，2015年是2010年的2.5倍。特别是此次在⾸都机场调研中，国内外航空公司纷纷反映，从去年9⽉开始，随着安检⾏李开包量增多，受安检⼈员数量不⾜、⾏李安检系统流程设计、开包检查场地限制等影响，⽆法做到开包检
查旅客在场，导致旅客托运⾏李误机率居⾼不下，严重影响旅客旅⾏体验。近⼏个⽉，此类投诉量⼤幅增长。建议有关部门⾼度重视该问题，科学确定安检等级，采取相关配套措施，更好地处理安检标准和效率的关系，尽可能地解决由此引发的⾏李服务质量问题。
四是提⾼餐饮质量。民以⾷为天。客舱餐饮服务往往会给旅客留下深刻的印象。从调研情况看，虽然关于餐饮⽅⾯的投诉⽐例不⾼，但旅客抱怨不在少数。建议引导航空公司提⾼机上餐饮质量，在重视“两舱”餐饮质量的同时，进⼀步提升经济舱餐饮服务，提⾼旅客满意度。
五是加⼤投诉处理⼒度。投诉处理⼯作是真情服务底线的最后⼀道关⼝，是防⽌服务质量事件演变成服务质量事故的“防波堤”。建议⾼度重视消费者事务⼯作，进⼀步健全机构，增强⼒量，提⾼投诉受理率和有效投诉办结率；理顺和建⽴民航⾏政机关、企业之间的投诉管控机制，避免互相扯⽪、推脱，给旅客留下投诉⽆门的恶劣印象；推动民航投诉处理形成闭环管理模式，使受理旅客投诉成为完善民航服务规章标准、优化服务流程、提升服务质量的动⼒。
（三）谋长远、优系统，制订实施民航服务质量持续提⾼计划。
通过调研，我们感到，尽管民航各单位为做好服务⼯作付出了⼤量⼼⾎，服务质量也得到⼀定认可，但各类服务不到位事件仍然屡屡发⽣，究其原因，是民航服务质量管理体系⽐较脆弱，服务⼯作的资源基础、管理基础和⽂化基础还不牢固，提倡真情服务，继续扛起服务标杆这⾯旗帜，必须⽴⾜长远
、系统谋划，制订切实可⾏的民航服务质量持续提⾼计划，⼒争通过持续不懈的努⼒，到“⼗三五”末，民航服务质量有较⼤提⾼。
民航服务质量持续改进计划应主要包含以下⼏个⽅⾯：⼀是资源保障能⼒提⾼计划。加强基础设施建设，增加设施设备，提⾼服务质量并保障硬件资源。在发展中动态配置各类资源，实现安全、发展、服务⽬标平衡。抓住国家空域管理体制改⾰难得的机遇，加强沟通协调和对接，主动作为、积极配合，努⼒缓解民航空域资源短缺的压⼒。⼆是规章标准完善计划。对标民航服务管理先进国家，填补漏洞和空⽩，提⾼⽴法及修法的及时性，细化法律法规规定，以完善服务质量管理规章标准体系为抓⼿，推进民航服务质量管理体系建设。三是企业服务质量管理系统改进计划。以信息化、智能化为⽀撑，以⼤数据利⽤、移动互联⽹为平台，推进服务质量管理体系与⽣产运⾏体系全⾯融合，建⽴全流程服务质量管控体系。四是政府服务质量监管提升计划。完善服务质量评价机制，定期开展航空公司、机场⽤户服务质量评价⼯作，实现运输质量监管常态化。加强服务质量评价结果应⽤，并将评价结果与飞机引进、航线航班、时刻容量、投资补贴等审批挂钩。拓宽旅客投诉渠道和完善响应机制，加强消费者权益保护。加强与联检部门沟通协调，凝聚民航服务质量合⼒。五是服务⽂化培育计划。以“真情服务”理念为引领，推进民航服务⽂化建设。充分发挥⾏业协会的作⽤，调动民航企业改进服务的积极性。加强民航宣传，引导旅客⽂明出⾏，减少社会对民航的误解，为旅客出⾏营造愉快、和谐的氛围。
中国民航报
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