谷志军
【摘 要】问责政治中一个重要的现象是问责与避责相伴而生.从责任、 因果关系和时间层面来看,问责与避责就像一个硬币的两面,两者之间的对立可以从机构性、 表象性和政策性策略三个维度理解.这种对立观的形成,源自对问责概念的片面理解和对避责行为的单一认识.要超越两者之间的二元对立而相互促进,就需要重新认识问责概念的沟通意涵、 正视避责行为的正面效果、 建立问责与避责相连接的机制.从根本上讲,问责与避责关系认识上的分歧,是由特定的文化所形塑的,只有深入到不同责任政治的文化情境中,才能够深刻理解问责政治的内在逻辑. 【期刊名称】《思想战线》
2015上海工博会
【年(卷),期】2018(044)006
【总页数】7页(P146-152)
【关键词】l6561
问责;避责;问责政治;问责文化;责任政府 【作 者】国税31号文谷志军
【作者单位】深圳大学当代中国政治研究所 广东 深圳,518060 【正文语种】中 文
【中图分类】儒学联合论坛D03
在现代政治生活中，问责(accountability)作为促使政府官员对其行为负责的重要制度保障，不管是相关的政治实践还是理论研究都非常丰富。而就在问责理论与实践持续推进的同时，与之相对的另一个重要现象也引起了决策者和研究者的关注，那就是作为应对责罚行为的避责(blame avoidance)。非常巧合的是，基于对已有文献的梳理，国内外关于问责和避责的研究几乎同时兴起。相关研究侧重于两个方面：一是聚焦于对公职人员失责行为的责任追究；二是聚焦于失责人员应对问责的避责策略。从字面上看，问责与避责看似相对立，但事实上，两者在现实政治场域中处于共存状态，问责与避责相伴而生。基于此，本文要回答的核心问题是：问责与避责之间究竟是什么关系，及其背后反映出怎样的问责政治逻辑？
一、问责政治与避责行为的产生
在政治学语境中，问责通常被认为是民主治理的标志，从广义上讲，问责所涉范围广泛，几乎政府治理中的所有问题都与问责相关。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)就认为，“良好的政治秩序”的三个基本要素就是“强大的国家”“法治”“负责制政府”。[注][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2012年。在此意义上可以说，“建立一个对人民负责的政府是现代国家治理的核心问题”[注]马 骏：《实现政治问责的三条道路》，《中国社会科学》2010年第5期。，而对于如何实现这个目标，学者们的普遍共识是建立有效的权力制约监督机制。随着现代民主国家的纷纷建立，尽管权力制约监督仍然是政治理论家们思考的核心问题，但是这一理论关切以更加具体的形式被重新表述为问责问题。[注]Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, in A. Schedler, L. J. Diamond and M. F. Plattner (eds), The Self-restraining State, Boulder: Lynne Rienner, 1999, pp.13～28.然而，学术界明确地研究问责问题的历史却不长，问责研究还是一个新兴的研究领域。一般认为， 20世纪40年代弗里德里希(Friedrich)与芬纳(Finer)就现代民主政府中的行政责任问题所引发的著名争论，奠定了问责研究的基本思路；随后，20世纪80年代罗美泽克和达布尼克(Romzek & Dubnick)基于对“挑战者号”航天飞机事件的
剖析，提出了问责期望管理范式和问责四维分析框架，成为系统性研究问责问题的开端。[注]Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick, “Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy”, Public Administration Review, vol.47, no.3 (May 1987), pp.227～238；谷志军：《当代西方问责研究：理论框架、热点主题及其启示》，《中国行政管理》2017年第7期。在此之后，相关研究涵盖了问责的本质、维度、方法、技术、结果、困境和对策等诸多方面，并取得了显著的研究进展。
幸福交响曲就在问责研究成为显学的同时，韦弗(Weaver)的研究则开启了对避责行为的关注，他从政府官员行为动机的角度，分析了避责行为产生的原因，并归纳出现实中常见的八种避责策略。[注]R. Kent Weaver, “The Politics of Blame Avoidance”, Journal of Public Policy, vol.6, no.4 (October 1986), pp.371～398.随后，相关研究开始将避责行为置于具体的政治场域中进行分析，在解释框架上，对避责的产生、策略、过程、影响等进行了深入探究和开展了理论对话；在因果机制上，重点探讨了经济发展、公共舆论、问责力度对政府官员避责行为的影响。[注]倪 星，王 锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》2017年第2期。在这些研究成果中，胡德(Hood)的系列研究不再局限于单纯讨论避责问题，而是关注到问责强度与避责行为的关系，他从政府官员如何应对问责的
角度，提出了三种主要的避责策略，即机构性策略、表象性策略和政策性策略。其中，机构性策略即所谓“寻替罪羊”。是指通过将责任分散给多个机构和公职人员的方式规避责任，其目的在于层层转移可能被追责的行为事项，以保证所在机构及其自身不受影响；表象性策略即所谓“旋转摆脱困境”。是指通过有倾向性的解释、形象的重塑等方式规避责任，其目的在于积极创造转移公众注意力的事项，以抵御来缓解自身压力；政策性策略即所谓“不做争议判断”。是指通过宣扬官员政策选择的必要性和最佳方式来规避责任，其目的在于论证政策选择、操作常规等方式的正当性，以使机构或个人的责任最小化。[注]Christopher Hood, “The Risk Game and the Blame Game”, Government and Opposition, vol.37, no.1(January 2002), pp.15～37;Christopher Hood, “What Happens When Transparency Meets Blame-Avoidance?”, Public Management Review, vol.9, no.2(Jun 2007), pp.191～210.从某种程度上说，当前我国基层官员常见的“转移视线”“替罪羊”“忙而不动”“纳入常规”“隐匿信息”“模糊因果关系”等避责行为，大都可以用以上三种策略来概括。
从内涵上来讲，问责与避责是一对孪生概念。众所周知，问责作为现代民主治理的标志和公共管理的核心概念，被赋予了丰富的意涵。学者们从不同的视角对问责进行了解读，在
众多研究中，问责被描述为一个“模糊不清的”“不断扩张的”“变龙般的”“难以捉摸的”概念。其中，最常用或者说最具代表性的定义出自波文斯(Bovens)，他将问责界定为“问责主体与问责客体之间的关系，其中问责客体有义务就其行为进行解释和证明，问责主体可以提出质疑和作出判断，问责客体要承担相应的责任后果”。[注]Mark Bovens, “Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework”, European Law Journal, vol.13, no.4(June 2007), pp.447～468.换句话说，问责是发生在“问责者”和“被问人”之间的一种互动行为，在这种互动中，前者以某种方式评估和判断后者的行为责任。而相对于问责而言，避责并没有被学者们赋予如此丰富的含义，这可能与该词汇出现的时间较晚有关。这个术语本身出现于20世纪80年代，通常是指试图降低、逃避或是转移应负可避免损害责任的行为，或者说，避责行为是政府官员面对责任事件时所采取的自我保护行为。[注]Markus Hinterleitner, “Reconciling Perspectives on Blame Avoidance Behavior”, Political Studies Review, vol.15, no.2(April 2017), pp.243～254.从官僚理性的角度讲，这种行为产生于政府官员中普遍存在的趋利避害倾向。
南湖二中
通过上述认识可以看出，问责和避责这两个概念，实际上既可以指涉一种结果也可以指涉一种行为。一般而言，问责与避责被认为是一组相对立的概念，避责伴随着问责而生。一
方面，问责大多都被认为是一个褒义词，尽管含义非常庞杂且颇具争议，但其本质属性却是指向“善治”。虽然也有不少研究者在试图区分“良性”和“恶性”的问责，例如达布尼克(Dubnick)就声称更多的问责行动并不一定能创造更好的政府；[注]Melvin Dubnick, “Accountability and the Promise of Performance: In Search of the Mechanisms”, Public Performance & Management Review, vol.28, no.3(March 2005), pp.376～417.科佩尔(Koppell)认为，多重矛盾的问责机制会导致政府部门的功能障碍。[注]Jonathan GS Koppell, “Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenges of ‘Multiple Accountabilities Disorder’”, Public Administration Review, vol.65, no.1(January 2005), pp.94～109.但值得注意的是，即使有学者甚至使用“反对问责制”作为论文题目，但并没有人企图否定问责制度，而是只会排斥错误的问责方式。另一方面，避责则通常被认为是一个贬义词，研究者们的一个普遍共识是，避责行为不会发生在充满着诚实地承认错误、对失责官员给予公正惩处的理想世界里。所以到目前为止，关于避责概念的争论很少出现，即使有少数学者认为现实中既有“好的”也有“坏的”避责行为存在。[注]Christopher Hood, The Blame Game: Spin, Bureaucracy and Self-Preservation in Government, Princeton: Princeton University Press, 2011.
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