文/包路林卫蓝
《北京城市总体规划(2016-2035)»中明确，“以最先进的理念、最高的标准、最好的质量推进北京城市副中心规划建设”。按照总体规划的部署，依托通州区开发建设的北京城市副中心应打破城市规划建设传统模式，创新开发模式，以统筹的思路看待区域规划建设工作。 城市副中心建设土地开发成本高、公共设施建设需求大，按照现有传统模式开发很难实现单个项目的资金平衡，以及人口和建设规模“双控”的发展目标。因此，推进以区域、项目性质和收益、土地规划性质等多因素统筹考虑的组团式开发将成为城市开发建设的新模式。新模式的核心在于通过跨项目、跨区域科学设置开发建设组团，捆绑公益性项目和经营性项目，最大程度地发挥经营性用地的效益，支撑和平衡公共服务设施、环境设施等公益性项目，实现资金平衡，推进城市副中心集约化发展。 抗体效价>伊犁师范学院学报
一、北京城市副中心规划
建设目标
根据《北京城市总体规划
(2016-2035)»，北京城市副
中心功能定位为国际一流的和谐
宜居之都示范区、新型城镇化示
范区和京津冀区域协同发展示范
区。空间结构为“一带、一轴、
多组团”，“一
带”是以大运
爱随身携带河为骨架，“一
轴”是沿六环路
形成创新发展
轴，"多组团”
是依托水网、绿
网和路网形成
12个民生共享
组团，从而突出
点火头水城共融、蓝绿
交织、文化传承
的城市特。区
域战略是实现北
京城市副中心与
廊坊北三县地区
统筹发展，示范带动非首都功能
疏解和推进区域协同发展。发展
目标是到2020年北京城市副中
心常住人口规模调控目标为100
万人左右，到2035年常住人口
规模调控目标为130万人以内。
到2020年北京城市副中心规划
区主要基础设施建设框架基本形
北京城市副中心空间结构规划图
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CHINESE ENGINEERING CONSULTING
成，主要功能节点初具规模，到2035年初步建成国际一流的和谐宜居现代化城区。
二、北京城市副中心的发展挑战
虽然城市副中心建设赋予通州区无限的发展机遇，但由于发展基础薄弱，资源环境等方面的限制依然较多，与建设城市副中心的需求相比差距仍然较大。
（-）发展基础薄弱与转变发展方式之间的矛盾突出
通州区当前的发展理念和思路还无法适应城市副中心的功能定位。总体经济实力发展水平和财政实力还不足以支撑副中心建设发展的需要，产业结构还不够合理，经济转型升级压力较大。此外，空间整体发展也存在不均衡现象。土地利用结构方面，新增土地供应中工业用地和住宅用地比例仍然较高，公共服务和道路交通用地还很紧张。交通可达性较好地段以房地产为主，高端产业用地比例有待提高，且具有集聚高端人才、高附加值的产业用地的区位条件相对较差。
（-）基础设施与人口较快增长的矛盾突出
随着北京市政府及各相关部门陆续迁入通州，可以预见副中心人口将呈现大幅增长。通州区基础设施运转负荷需求也将相应地大量增加。副中心的聚集
效应也会使得与中心城区之间
的潮汐式交通拥堵现象更为突
出。全区供水、垃圾处理方面的
供给能力还有待提高，大气污染
情况不容乐观，直接影响宜居环
境建设。
（三）建设体量与建设资金
缺口的矛盾突出
城市副中心建设体量巨大，
建设标准高，资金需求巨大，政
府债务压力沉重。特别是2013
年以前，通州区政府性债务持续
增加，已突破500亿元。2013年
以后虽有所减少，但仍然没有进
入良性运行轨道。财政部《关于
规范土地储备和资金管理等相关
问题的通知>>（财综[2016]4号）
实施后，传统的政府自建自营模
式已不能满足建设投资需求，资
金需要通过企业和融资机构等渠
道筹措，将市场机制引人城市副
中心建设势在必行。
三、北京城市副中心综合
开发的措施建议
（一）合理划分项目组团
北京城市副中心综合开发
承担着疏解北京非首都功能和
带动周边区域协调发展的双重
功能。因此，北京城市副中心综
合开发应提升城市综合实力和
功能承载，成为大首都城市体
系重要构成和辐射津冀相关区
域一体化发展的重要节点。为了
有效实现这一功能定位，北京城
市副中心综合开发上必须高着
眼谋势、高起点设计、高标准建
设。推进项目组团开发，是确保
北京城市副中心打造职住平衡、
产城融合、生态优良、功能完备、
运转高效的现代化城市体的有
效途径。
1.科学划分空间单元，实施
连片开发
为保证建成后的城市副中心
职住平衡、产城融合、生态优良、
功能完备、运转高效，必须有创
新的居载模式。按照副中心城市
设计和通州区906平方公里的总
体规划，副中心将按功能划分为
宋庄、召里、行政办公区、城市
绿心、张家湾、榆景苑、九棵树、
玉桥、云景里、环球主题公园等
12个综合性的、分工明确的组
团。组团的划分不仅要突出主要
功能，更要保证能运转高效。
不同的组团要通过配备不同
的公共服务，把医疗设施、购物
中心、绿地公园、学校等公共服
务设施搭载在内。按照15分钟
的步行时长接受度，保证市民生
活在一个组团内部，完全可以在
15分钟步行范围内触及日常生
活的各种需求。可构建“小区一
社区一片区”的三级居住模式：
每400-500米的步行距离内组成
一个小区，4-5个小区构成一个
社区，4-5个社区形成一个片区。
每个社区通过“社区中心”形成
生活便利的生活圈。
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智库建设
2.合理捆绑各类项目，实行组合打包
结合城市副中心规划建设项目库，合理安排收益率水平提出项目组团的方案。强化土地收储、一级开发和棚户区改造、城市有机更新、工业大院改造、小城镇建设等各类项目的资金投入和产出分析，在有效区分公益性项目和盈利性项目的基础上，科学精准地测算出项目推进过程中的前、中、后各期资金流动情况，进而为不同类别项目捆绑打包提供科学依据，实现公益性项目和盈利性项目捆绑，利益共享、风险共担。
在科学测算各类项目资金投入和产出情况的基础上，将公益性项目和盈利性项目合理搭配，将投入期和产出期不同的项目有效组合，设计出科学的“项目包”，确保每一个项目包“盈利但不暴利”。有效运用连片开发的空间跨度和投入产出的时间弹性，将各类项目的风险分散、利益均摊。要把棚户区改造项目和城市有机更新项目捆绑打包，使棚户区改造过程中的资金投入与城市更新过程中的产出盈利相互平衡。把工业大院改造项目中的“拆改”类项目和“再造”类项目捆绑打包，使工业大院改造项目在一定的时间跨度上实现投入和产出自平衡。要把小城镇建设中的路网、绿地等公益性项目与购物中心等经营性项目有机捆绑，使项目间的投入和产出相互平衡。对于地
铁等“准公益”项目，要把建设
过程和运营过程相捆绑，实现投
入和产出自平衡。
(二)
推进组团内资金平衡
顺利推进北京城市副中心建
设，必须有效解决资金难题。北
京市行政副中心建设发展基金已
北京奥运会入场式先期投放300亿建设基金，后续
基金将追加至1000亿元，但与
城市副中心建设需求相比仍存在
巨大缺口。为确保北京城市副中
心综合开发顺利推进，应进一步
强化政府投入的引领作用，同时
多渠道融资，吸引更多社会资本
参与并高效发挥作用。
1•测算组团内资金投入总需
求和各类项目总产出
北京城市副中心的各类规
划建设项目，首先应估算出以下
各类成本，包括征地拆迁补偿费
及各类税费，交易过程中发生的
有关补偿费用，市政基础设施建
设有关费用，招拍挂交易中发生
的费用，土地储备开发供应中发
生的审计、律师和工程监理等费
用和贷款利息等。结合组团开发
建设规划和储备项目，科学测算
各组团的项目总产出，包括土地
出让收入、产业项目产出、文化
旅游产出、购物中心产出等各类
产出。
2•以组团为单位，科学选择
融资模式
以组团为基本单位，立足组
团内资金投入总需求和各类项目
总产出的实际情况，充分考虑资
金投入和产出随着开发建设推进
的动态变化，科学选择符合各组
团特点的融资模式。主要考虑以
下几种模式：
(1)PPP模式
地方政府通过公开招标的形
式，选择合作方，与社会资本合
作成立PPP项目公司。PPP项目
公司通过社会资本注资，或以股
票、债券等方式融资，进而开展
土地收储及一级开发。土地出让
后，从出让金中返还土地收储成
本和收益，并按股东出资比例或
前期协议分红。
(2)土地储备基金模式
“土地储备基金”以土地储
备后的增值为还款来源，通过基
金管理公司的运作，以公募或私
募形式向特定或不特定的投资
者筹集资金。筹措到的所有资金
统一归入土地储备基金，实行封
闭式运转、收支两条线，专户储
存，专项管理。土地储备和一级
开发时，所需的费用由土地储备
基金支付。储备土地出让或出租
所得收益作为基金投资收益纳
入基金资产中，土地基金的投资
者凭所持土地收益凭证参与基
金收益分配。
⑶土地储备信托模式
土地储备机构作为委托人，
将待开发土地信托给信托公司。
信托公司借信托财产权转移机制
获得项目的开发经营权。信托公
总第233期|71
中国工程咨询
CHINESE ENGINEERING CONSULTING 司根据项目需要设计基金产品， 发行基金份额募集社会资金，用 募集的信托资金聘请土地开发公 司进行土地整理开发工作。土地 开发完成后由土地储备机构收 储。待储备土地公开出让后，结 合地方国库土地收支预算和土地 储备开发成本等支出项目进行清 偿与结算，剩余出让收入归入地 方国库土地收支专账，由政府根 据需要安排使用［1）»3.强化政府投入的统筹平衡 调控进一步发挥北京市行政副 中心建设发展基金的引导和支持 作用，依据各组团各项目的资金 投入需求和项目产出效益随着综 合开发建设推进的动态变化，科 学确定基金的使用靶向和投入力 度，确保区域资源配置平衡。区 内不收费的公路、桥梁、河道、 绿化等项目作为基金投入的重 点，加大投入力度，充分发挥财 政资金效益。对燃气、热力、电 信、给排水等“准公益性项目”， 设计科学合理的收费机制，积极 探索特许经营制度，把建设过程 中的经费投入和运营中的产出营 收捆绑组合，吸引社会资本加入。 对于棚户区改造和城市有机更 新，重点通过土地资源的盘活和 高效利用，以新增的土地经营效 益平衡棚户区改造过程中发生的 各项成本。对于工业大院改造， 通过腾退、集中和提高单位土地 利用效益、产业转型升级实现效 益增加，平衡改造成本。对小城 镇建设，重点通过连片空间上的 项目捆绑平衡资金，即以盈利性 项目的盈利平衡区域内路网、绿 地等公
益性项目的资金投入。（三）科学组织项目实施北京城市副中心综合开发， 要以项目组团为基本单元，按照 “统一招标、独立发包、平行推 进”的思路展开。1. 统筹立项，统一招标将所有捆绑打包后的项目组 团统一立项、统一公布、统一招 标，通过引入市场化竞争性机制， 在招标的同时激发社会资本参与 的积极性，降低融资成本，减轻 财政投入的压力。用“好坏搭配, 捆绑招标”的项目捆绑特点，将 预期效益较好的项目与预期效益 不理想的项目捆绑在一起进行招 标，避免效益预期不好的项目无 人投资、效益预期好的项目变成 暴利。2. 引入竞争，独立发包以每一个项目组团为独立的 竞标和发包单元，政府有关部门 从投资人能力、项目实施方案、 项目成本及收益报价、投资人商 业信誉等维度确定选择标准，重 点考虑利益和风险分摊情况，依 法择优确定承接单位，签订相关 合同。在合同中除了明确各方之 间的利益分成办法外，还要明确 要求项目承接责任单位包开工、 包建设、包进度、包质量、包稳 定、包建成。3•规范运作，平行推进各项目组团灵活采取适合 自身资金投入和产出动态变化特 点的模式进行独立融资，项目组 团间相互独立，平行推进建设。 依据综合开发不同融资模式的特 点，建立社会资本退出机制，以 便在项目开发建设过程中受阻时 启动社会资本的退出程序，确保 项目开发建设顺利推进。
在项目开发建设过程中，要 调动各方面积极性，实行“边建
设边成熟”的策略。重点是在各 项目组团开发建设的同时，及时 吸引人口和包括金融机构在内的 各种配套服务进入，确保滚动开 发高效运转。金融、土地、财政部门要加 强项目决策、投入、建设、监
湖北大学学报管、 维护等全过程管理服务。金融部 门统筹项目融资管理、指导和服 务；土地、园区开发公司负责项 目建设施工管理和服务；财政部 门及时跟进财政资金的投入和财 政债务的偿还。冃参考文献：［1］王淑彩，王宏新，勇越.中 国城市土地湖北融资模式探讨----基于信托投资基金视角.宁夏社会 科学.2012,（11）.（作者单位：北京北咨城市规划 设计研究院有限公司）责任编辑乌兰托娅72 |2019年第10
期
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