中国公务员管理的四大机制演进——以《公务员法(修订草案）》为分析蓝本 作者：宋世明
来源：《行政管理改革》 2018年第12期
[摘 要] 《公务员法》无论是立法，还是修法，都必须坚持公务员制度的政治性与科学性的统一，这是建立完善中国特公务员制度的必由之路。《公务员法（修订草案）》延续了《公务员法》确定的分类管理原则，延续了监督约束与激励保障并重的原则，对分类机制、更新机制、激励保障机制、监督机制四大公务员管理机制相关内容作出重要修订。《公务员法（修订草案）》对完善公务员管理四大机制演进的规定，始终遵循着中国公务员管理制度的政治属性和科学属性。
[关键词] 公务员法；修订草案；公务员管理；分类管理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
2006 年1 月1 日实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）是我国干部人事管理第一部基础性法律。随着中国特社会主义进入新时代，《公务员法》迎来了自己的新时代。2018 年10 月22 日第十三届全国人大常委会第六次会议审议了《中华人民共和国公务员法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），这是《公务员法》实施12 年后的首次修订。
此次《公务员法》修订意义重大，主要在于进一步贯彻落实习近平新时代中国特社会主义思想，加强中国共产党对公务员队伍的集中统一领导，贯彻落实党的十九大关于建设高素质专业化干部队伍战略部署，吸收干部人事制度改革与各地创造的新经验新成果，有针对性地解决公务员管理实践中的突出问题，推动中国特公务员制度与时俱进、完善发展、成熟定型，为建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍提供更为有力有效的法律保障。
2018 年11 月1 日至12 月1 日，全国人大常委会就《修订草案》向社会公开征求意见。本文是从学术层面考察《修订草案》对《公务员法》规定的分类机制、更新机制、激励保障机制、监督机制等四大公务员管理机制作了哪些重要修订，在试图作出学理解释的基础上，谨慎提出进一步完善公务员管理四大机制的建议。
一、有效激励与科学管理比翼齐飞，优化分类机制
分类机制，是《公务员法》实施中的“硬骨头”。《公务员法》第三章“职务与级别”确立了公务员分类机制，分类机制由职位类别、职务序列、级别、衔级四个关键环节构成。《修订草案》中，分类机制由职位类别、领导职务序列及职级序列、级别、衔级四个关键环节构成。 （一）关于分类机制的重要修订
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《修订草案》第十五条规定：“国家实行公务员职位分类制度。”这表明将继续巩固公务员职位分类制度，延续公务员科学管理探索之路。与《公务员法》相比，重大变化是重新设置了公务员职级序列与职级功能。
1. 关于职级序列
《修订草案》第十六条规定：“国家根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”《修订草案》第十八条规定：“公务员职级层次在厅局级以下设置。综合管理类公务员职级层次分为四等十二级：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。综合管理以外其他职位类别公务员的职级序列，根据本法由国家另行规定。”
2. 关于职级功能
《修订草案》第二十条规定：“公务员的领导职务、职级与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。”由此，国家为公务员设置了三类晋升阶梯，也是三类职业发展阶梯：领导职务晋升、职级晋升、级别晋升。
一是国家设置统一的领导职务序列，所有类别的公务员都有机会担任领导职务。《修订草案》第十七条第一款规定：“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置确定，承担领导职责。”
二是国家根据公务员职位类别分别设置职级序列。换言之，有几类公务员职位，就有几类职级序列。即国家针对综合管理类、专业技术类、行政执法类等不同类别公务员设置符合职业特点和管理需要的职级序列。与领导职务序列对比，职级序列自身不承担领导职能，只担任职级的公务员不承担领导职责。这是职务与职级之间的本质区别。《修订草案》第二十条第二款规定：“根据工作需要和领导职务与职级的对应关系，公务员的领导职务和职级可以相互转任、兼任，符合规定资格条件的，可以晋升领导职务或者职级。” 由此可以推断，只有兼任领导职务与职级的公务员才承担领导职能。三是国家针对所有类别公务员设置统一的级别序列。目前公务员级别分为27 级，级别既是平衡比较各类公务员的统一标尺，又是公务员晋升的一个职业发展阶梯。《修订草案》第二十条第一款规定：“公务员领导职务、职级应当对应相应的级别，公务员领导职务、职级与级别的对应关系，由国家规定。”《 修订草案》第二十条第四款规定：“公务员的级别根据所任领导职务、职级及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一领导职务、职级上，可以按照国家规定晋升级别。”msn explorer
（二）对公务员分类机制演进的分析
1. 借助分类管理提升科学管理水平，是国家实行公务员职位分类制度的根本目的
《公务员法》实施以来，为提高对不同类别职位公务员管理的科学性和针对性，开始探索对不同类别公务员采取有所区别的管理。《修订草案》则延续了优化管理的制度设计。
《公务员法》在四个环节明确了分类管理的内容。首先是职务分类。《公务员法》第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”其次是录用考试内容分类。《公务员法》第二十八条规定，“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行, 考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”。再次是分类培训。《公务员法》第六十条规定，机关“对公务员进行分级分类培训”，第六十一条规定，“对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训, 其中对担任专业技术职务的公务员, 应当按照专业技术人员继续教育的要求, 进行专业技术培训”。最后是工资制度分类。《公务员法》第七十三条规定，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”。
降水设备 在专业技术类、行政执法类职位方面，2016年7 月中办、国办印发的《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，分别对专业技术类、行政执法类公务员设计了区别于综合管理类公务员的分类管理制度。
在法官、检察官类职位方面，2015 年9 月中央全面深化改革领导小组审议通过的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》总体考虑是建立有别于其他公务员的法官、检察官单独职务序列及工资制度。法官、检察官单独职务序列以《法官法》《检察官法》规定的四等十二级为基础，与行政职级完全脱钩，在法官、检察官员额制基础上实行单独管理，健全配套的法官、检察官职业保障制度，探索建立以法官、检察官等级为依托的法官、检察官薪酬制度，按照基本工资+ 津贴补贴+ 绩效奖金三部分确定法官、检察官薪酬。
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2. 职务晋升与级别晋升“双梯制”没有发挥应有的激励作用，是分类机制演进的根本内驱力《公务员法》中的职务设置以职位分类为导向，级别设置更多吸收品位分类合理因素。《修订草案》将其调整为：领导职务设置以职位分类为导向，职级设置、级别设置更多地吸收了品位因素。《公务员法》执行的是职务晋升与级别晋升“双梯制”，《修订草案》则设计了领导职务晋升、职级晋升、级别晋升“三梯制”。
何为职务晋升与级别晋升的“双梯制”？职务晋升当然以有职务序列设置为前提。《公务员法》第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”《 公务员法》第十六条第一款规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务”，“非领导职务层次在厅局级以下设置”。从《公务员法》职务序列设置本意及其实施来看，国家设置的领导职务序列是统一的，职务层次是确定的。而各类别非领导职务序列则体现了类别特点，其非领导职务序列的职务层次与职务名称各有不同。根据《公务员法》规定，综合管理类公务员的非领导职务分为八个职务层次，即大家耳熟能详的“巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员”。《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》基本明确了专业技术类公务员、行政执法类公务员的适应范围，确定了专业技术类公务员职务序列（11个职务层次）、行政执法类公务员职务序列（11 个职务层次），确定了专业技术类公务员、行政执法类公务员“职务与级别”的对应关系（参见图1）。其实，专业技术类公务员、行政执法类公务员职务序列可以理解为专业技术类公务员、行政执法类公务员的
运维审计专有职务序列，不承担领导职责，只要符合这两类公务员各自履职特点的职业发展阶梯的条件，可以沿着专业职务序列晋升。
在职务晋升之外试图确立一条级别晋升的职业发展渠道，这是《公务员法》级别设置的根本目的。级别是反映职务、能力、业绩、资历的综合标志，兼容了职位与品位因素。级别功能主要体现在两个方面：一是确定工资及其他待遇的依据，二是平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。《公务员法》第十九条规定：“公务员职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员级别根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。”
然而，职务晋升与级别晋升的“双梯制”在实施中没有发挥应有的激励作用。2015 年1 月15 日中办、国办印发的《关于县级以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》明确指出：“从目前情况看，公务员待遇主要依靠职务晋升，级别的激励作用没有得到充分发挥，特别是在县级以下机关，公务员受机构规格等因素限制，职务晋升空间小，待遇得不到提高的矛盾更为突出，需要加以切实解决。”解决问题的对策是：对县级以下机关公务员设置5 个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级、正处级。
为什么《公务员法》实施10 年后，级别激励作用没有得到充分发挥？除了“官本位”观念的影响之外，还与级别只为公务员带来级别工资，级别从来不与公务员基本工资以外其他待遇挂钩有关①。
（三）对继续完善国家公务员分类管理的建议
谭徽在 1. 不宜将公务员分类管理简化为对领导职务序列与职级序列进行分类管理
提高公务员管理科学化水平与增强对广大公务员队伍的激励是中国公务员分类管理的两大基本功能，在制度设计与实施中不可偏废。领导职务序列是世界各国公务员制度普遍采用的制度设计，用以解决公务员队伍的领导指挥关系，这是机关正常有序高效履行法定职责的内在需要。职级序列是中国特的公务员职业发展阶梯，是合理改善公务员待遇的一种方式。但绝不能把公务员分类管理蜕变为解决待遇，不能把科学管理蜕变为解决待遇。合理改善待遇应是科学管理的结果，而不是科学管理的前提。调研数据表明，目前公安机关法医、网络技侦等特殊专业人才严重匮乏，缺口约五万人。只有通过全面的科学分类管理，如让专业技术类公务员拥有独立的专业技术结论签字权，才能使其拥有更加稳定、更加鲜明的职业归属、职业尊荣感、职业自豪感、职业角认同。
2. 职级晋升面前公务员人人平等
基于以下三点考虑，担任领导职务的公务员在职级晋升时有可能占尽先机，冲淡了职级晋升对所有
公务员的激励作用。一是，《修订草案》第十七条规定：“公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。”二是，领导职务与职级都有职数限额。三是，根据领导职务与职级对应关系，领导职务一定兼任职级，但综合管理类、专业技术类、行政执法类职级序列的公务员未必兼任领导职务。上述理论上推演的问题普遍存在于2015 年以来的职务职级并行试点实践中。因此建议在下一步制定《公务员法》配套法规的制度设计时应力避此类问题的发生。如，可以规定特定数量的较高层次职级限额应保留给不担任领导职务的公务员。
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