作为政策科学的核心概念，政策的概念因争议颇多而显得比较模糊。如何给政策下定义，不仅决定着政策科学体系一系列概念和范畴的产生，而且影响到学科的研究方向和研究方法。国内外学者在界定公共政策的概念时众说纷纭，莫衷一是。因此，对政策这一概念作一较为完整的分析，对已有的各种定义作较全面的了解，并探讨做出定义的方法和目的，对于政策科学是十分必要的。本文试图全面梳理前人的研究，提供一个思路供大家参考，希望借此抛砖引玉，使学习者和研究者更好地理解公共政策这一概念。
一、词源分析
在中国古汉语中没有“政策”这个词，但“政”和“策”这两个词却分开使用，到处可见。“政”，古汉语的词意为政权、政事、正直。如孔子《论语》里讲：“不在其位，不谋其政。”是说一个人不在执政地位上，就不去思考国家政权的运作。孔子又讲：政者，事也。”是说政治本身是国家管理公共事务的事业。孔子还讲：政者，正也。”是说政治事业是正义的事业，是引导人们走正路的事业。策，古汉语的词意为对策、计策、策划、策略。如我国古代的《战国策》，就讲的是战国时代各国发生政治事件时采取的各种对策。又如《三十六计》，就讲的是三十六种计策。再如《三国演义》上讲，诸葛亮眉头一皱.计上心来”。那是说诸葛亮运用智谋构思计策、谋划策略的活动。从古汉语的词义上看“政策”一词的本义是指政治策略的意思。①
英语中原也无政策“Policy”一词，只有政治“Politic”，源于古希腊语中的“Politeke”，意为关于城邦的学问。随着近代西方政党政治的发展，从“Politic”一词逐渐演变出政策“Policy”一词，具有“政治”，“策略”、“谋略”、“权谋”等含义。它被用来指称政府或政党组织为某一特定目的所采取的行动。汉唐以来的中日文化交流使大量的汉字进入日语，“政”、“策”二字成为日语中的两个单词。明治维新以后，日本开始更多地受到西方文化的影响，当他们在翻译英文的“Policy”一词时，便从早已传入日本的汉字中挑选了“政”和“策”一字组合在一起，译为“政策”一词。所以有人认为，汉语的“政策”一词源于日本，是 三边孔①周树志：《论公共政策范畴》，《西北大学学报（哲学社会科学版）》，1999年第4期 一个外来语。
“政策”一词始终伴随着中国从古至今，甚至是在80年代“公共政策”概念传入中国，“政策”依旧是人们世袭沿用的传统概念。在《辞海》中，“政策”被定为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”①在《简明政治学辞典》中，“政策”规定义为“国家、政党在一定历史时期为实现一定任务而规定的行动依据和准则。”②另外，国家，政党的政策从来都具有严格的含义，被正式文件明文规定和准确表述。它关系到所代表的阶级利益和意志。因此不可随意表述、解释和更改，其内容确定，用词严谨。
因此，无论从古代还是近代，无论从汉语还是英语来看，“政策”一词都表示一种政治活动，并带有谋
略、权谋的含义。从语义学的角度说，政策就是一种政治谋略。
二、西方学者的定义
西方的政策思想源于16世纪的思想家们，他们从政府对经济的干预开始研究起国家的基本政策。到了19 世纪80年代，以威尔逊和古德诺为代表的学者特别强调政治与行政分开的观念，公共政策问题开始引发人们的关注，自至1951年美国政策学者哈罗德·拉斯韦尔和丹尼尔·勒纳合著的《政策科学》问世，公共政策开始在实践中迅速发展。西方学者关于公共政策概念的描述主要集中在下列方面：
从行政学研究的视角，伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家（具有立法权益）制定的、由行政人员执行的法律和法规；③这一定义揭示了公共政策制定和执行的实质性内容，但是把法律和法规笼统地概括为公共政策，似有些混同了法律和法规与政策的界限。美国学者罗伯特·艾斯顿认为从广义上说，公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系。④
从公私领域的差异视角，W·帕森斯认为公共政策即事关公域的决策；⑤日本学者药师寺泰藏曾经简明扼要地指出：“公共政策”的意思与其字面意思相同，
①夏征农：《辞海》，上海辞书出版社，1999 年版，第1465页。
②徐理明：《简明政治学词典》，河南人民出版社，1986年版，第458页。
③Jay M.Shafritz & Albert C.Hybe.Classicsof Public administraton Second Editon,Chicago,The Dorsey
Press,1987:10-25
④[美]詹·E·交德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版。
荧光测试⑤Wayne Parsons.Public Policy,Massachusetts,Edward Elgar Publishing Inc.1995:3-4
即为“公共”而制定的政策。①林恩则指出：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产生。这些个体在一个正式组织，占主导地位的小体中相互作用.，并且这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中进行，它们都处于社会和文化的影响之下。②人民教育出版
从社会价值分配的视角，戴维·伊斯顿认为公共政策是对个社会的价值作有权威的分配落；③美国学者加布里埃尔•A·阿尔蒙德和G·宾厄姆•鲍威尔认为公共政策通过提取、分配、管制、象征四种实际作为的输出类型而使公众获得福利、安全和自由等三种政策结果。④卡尔·弗雷德里希也提出了一个含义很宽泛的定义：某一特定的环境下，个人、团体、或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标.或达到某一既定的目的。⑤
从管理学的角度，政策科学创始人哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是一种含有目标
今目标企业工作平台、价值与策略的大型计划；⑥这个定义揭示了政策最重要的构成要素，即目标价值取向和策略计划手段。詹金斯指出，政策是“一系列互相联系的决定。这些决定与选择目标和在一定的形势下为实现目标所需的方法相关。⑦
从政府行为的角度，海克洛认为，政策“通常可以被看作一个行动或无行动的过程，而不是一种特别的决定或行动。”这里所说的行动或无行动，是指对某一面临的问题作出反应或不反应。⑧弗兰德认为，“政策实质上是一种立场。一项项政策一旦宣示，即可以以此为依据来作出一系列相关的决定。”⑨从制度经济学的角度，柯武刚和史漫飞认为公共政策意味着通过政治和集体的手段系统地追求某此目标，并通常是在既定的制度约束中展开的。⑩从西方学者的定义中可以概括出以下几层含义：1、政策是由政府或其他权
①[日] 药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》（张月译），经济日报出版社，1991年版。
②Laurence Lynn. Managing public policy, Boston: Little Brown,1987，239
③Easton, D. The Political Systern. Knopf，New Y ork. p130.
④[美]加布里埃尔•A.阿尔蒙德，G.宾厄姆•鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等泽，上海泽文出版社，1987年版，第361页
⑤Carl J.Friedrich，Man and His Government.New Y ork:McGraw-Hill，1963，p.79
⑥林水波，张世贤：《公共政策》，台湾：五南图书出版公司，1982年版第8页。
⑦Jenkins，W.I. 1978, Policy Analysis,Mactin Robertson，London，p36.
⑧Heclo.H.”Review Article: Folic y Analysis",British Journal of Political Science,No. 2 1972. p85.
⑨Friend, J. K. et al. 1974, Public Policy:The lnter-Corporate Dimension. Tavistock.，London.p40.
⑩[德]柯武刚，史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆，2000年版第39页。
生物博客威人士所制定的某种计划或规划；2、政策不仅仅是一种孤立的决定，而且是一系列活动组成的过程；3、政策具有明确的目的性一和方向性，不是无意识或偶然性的行为；4、政策是对社会所做的权威性价值分配；5、政策可以体现为积极的和消极的两种形式。所谓积极形式即就某一问题直接采取行动，消极形式即采取不干预，不采取任何行动的态度。
三、国内学者的定义
国内学者在对西方学者定义的基础上，对公共政策定义的表述和对公共政策的性质以及内涵外延的理解主要基于中国具体的国情和公共政策的实践。主要从四种角度诠释了公共政策的概念。
一是基于公共利益的理念，认为公共政策是政府对社会公共利益分配的动态过程。这一分配的基础是政府选择利益和综合利益，分配的关键是落实利益。从社会公共利益的角度来看，由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向是与这种利益取向完全一致的。如陈庆云认为公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则。①宁骚认为公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案②二是基于政党政治的理念，认为在我国，党和政府不但在公共政策的制定和实施等方面发挥着主要的作用，而在政治与经济改革和社会发展等重大决策和方案设计等方面也起着主导的作用。在这种情况下，公共政策的研究较多注重公共政策如何更好地体现党和政府的既定目标，如何有效地指导和规范社会行为等方面。如孙光认为政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则。③它它表现为对人们的利益进行分配和调节的政策措施和复杂过程。王福生认为：政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略。”④简而言之，政政策就是指党治国的规则和方略。这个定义确定政策为行为准则和谋略，说明了政策的重要特征。张金马认为：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或
①陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年版。
②宁骚：公共政策学，北京：高等教育出版社，2003年版，第58页。
乙炔黑③孙光：《政策科学》，浙江教育出版社，1988年版。
④王福生：《政策学研究》，四川人民出版社，1991年版。
口头声明和指示以及行动计划与策略等”。①台湾学者伍启元认为公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。②
三是基于公共管理的理念，认为公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定或承诺的正确方向发展，通过广泛的参与和连续的抉择以及具体实施而产生的效果，达到解决社会公共问题和平衡与协调社会公众利益的目的。如北京大学张国庆认为：可以认为一切涉及到选择现象的研究和应用，都可归属于公共政策范畴。③这个看法强调选择在公共政策中的关键地位，但是，谁选择？选择什么？选择为了谁？都没有作出明确规定含糊不清。台湾学者林水波，张世贤认为：公共政策是指政府选择作为或不作为的行为。④（这类似于戴伊的政策定义）。
四是基于制度经济学的理念，以现代市场经济制度为背景，把公共政策理解为政府运用自己的职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为，有效地调动和利用社会经济资源，实现公平与效率
的目标。如吴鸣认为：“所谓公共政策就是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标.通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出的有选择性的制度安排。⑤从近两年国内专业报刊发表的相关文章来看，国内学者认为，以前的公共政策含义太宽泛了，抹杀了公共政策的特殊本质，因此，他们主张抓住公共政策的本质，既公共性，比较集中的观点认为公共政策是政府制定的社会行为准则。当然，学者们也有各自不同的理解，也存在着优点和缺点。例如：陈潭认为公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导公众和社的行动指南或行为准则，是由特定的公共权力机构制定，并由社会实施的有计划的活动过程⑥；刘进才认为公共政策是统治阶级运用执掌的国家政权，通过国家行政机构—政府制定和实施的社会行为准则⑦；李学认为公共政策是国家政府在特定时期内为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为准则⑧；梁仲明认为公共政策是政府为了解决带有普遍性的社会公共问题，实
①张金马：《政策科学导论》，中国人民人学出版社，1992年版。
②伍启元：《公共政策》，香港：商务印书馆，1989年版。
③张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版。
④林水波，张世贤：《公共政策》，五南图书出版公司，1982年版。
⑤吴鸣：《公共政策的经济学分析》，《经济问题》，2004年第5期。
⑥陈潭：《公共政策学》，海南出版社，2002年版。
⑦刘进才：《公共政策评估的模糊数学方法》，《中共中央党校学报》，2001年第1期。
⑧李学：《公共政策中的政府利益分分析》，《行政论坛》，2002年第1期。
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