云南行政学院学报2020年第6期
国家节能中心彭艳】，吴玉麟2，刀建豪2，邓崧2
（1.云南师范大学马克思主义学院，云南昆明，650504；2.云南大学政府管理学院，云南昆明，650500） 摘要：边疆地区治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要内容。运用文献研究法、
层次分析法、专家评价法，以公共价值理念和地域特殊制度框架为基础，立足于地理位
置特殊、边界线长、文化易渗透的云南省，研究边疆地区治理能力现代化的指标和
焦亚硫酸钠发展。研究表明：构建“边疆地区治理能力现代化指标体系”符合边疆地区地理、历史、
人文条件，对边疆地区实现特发展、科学评估，提升治理能力具有指导作用；发展现
有的治理能力评价指标，把生态治理能力作为边疆地区治理能力的重要衡量指标，符合
生态文明建设要求；积极运用大数据、区块链、互联网+、云计算等技术，实现信息资
源向信息资产的转化，能促进边疆地区政府治理能力跨越式提升与发展。
关键词：边疆地区；治理能力；指标体系；发展研究
中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1672-0681（2020）06-017-009
作者简介：彭艳，云南师范大学马克思主义学院副教授，博士，研究方向为公共行政和社会治理；吴玉麟，云南大
sas软件学政府管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理；刀建豪，云南大学MPA硕士研究生，研究方向为政府治理；邓
崧，云南大学政府管理学院教授，博士，研究方向为公共管理方法、数字政府。
自20世纪70年代以来，一系列的政府治理改革在西方发达国家陆续展开。“治理”的理念贯穿于这些改革进程中，并逐渐成为这些改革运动的核心内容，1989年，政府治理理论首次见之于《世界发展报告》当中，它明确指出了治理体系的重要性，将治理能力建设作为提升社会管控治理的关键，构建治理能力现代化指标体系，是衡量地方政府实际治理水平的重要前提。
荷兰学者里贝特指出，要加强政府管制，必须重视管制制度的建设，加强民族地区政府危机管理的应
对能力和国家主导地位的现代化訛。其他国外学者从自由之家、国际风险、国际透明度、世界银行四个共同治理指标探讨了政府治理的评价标准②。
国内学者在西方治理改革理论阐发的基础上，提出了政府治理能力评价研究的标准。边疆地区治理能力现代化的研究是以地方治理能力研究为基础的，施雪华教授明确了权力对政府全面治理理论的意义，形成了政府作为治理主体的主权能力。国内众多学者，如周平、俞可平、胡鞍钢等教授的研究成果为深化治理体制改革、提升现代化治理能力提供了理论依据和发展方向。
治理能力评价指标体系构建研究当中，目前获得世界公认的治理评价指标体系大概有140种。学者康鹏提出了具有中国特的行政评价框架，包括公众参与、人权与公民权利、党内民主、法治与法制、社会
收稿日期：2020-10-26
*基金项目：国家社科基金“基于大数据的公共管理基础理论、研究方法与实践案例研究”（项目编号19FGLB063）；国家社科基金重大项目“我国边疆治理体系和治理能力现代化的系统理论及其指数化研究”（项目编号：16ZDA058）。
①袁方成.从国家治理能力现代化看民族地区基层政府危机管理应对一评《民族地区基层政府应对体性突发事件能力研究》[J].法制博览,2019（01）:135-136。
②E aton K，Faguet J-P，Harbers I，et al.Measuring and theorizing regional governance[J].Territory,Politics,Governance,2019（2）。
公平、信息公开、社会稳定、政府公众服务和廉政责任管理指标訛。中央翻译局和清华大学共同建立的《中国社会治理评价指标体系》包含人的发展、公平社会、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与②。褚松燕将各类治理措施归纳为三个核心要素：权力分配、公民参与和满意度訛。此外，徐勇和俞可平还提出了制度化、民主化、法制化、效率与合作化五个评价标准訛。结合边疆地区的实际情况，构建治理能力指标体系，能够为提升该地区的治理能力提供指导。
―、边疆地区治理能力现状分析
(一)政治结构的调适性状况
政治结构包括了宪法、司法、立法、法规等制度要素。边疆地区的政治结构有其特殊性，对该地区的政府职能、政治文化可以进行动态适应性分析o以政府职能视角窥探，边疆地区民族文化、认知方面的差异较大，加上特殊的地理环境，要求政府适时做出工作重心和体制机制调适。然而，当前边疆地区地方政府并没有因地制宜、审时度势地建立起适应本区域特点的机制体系。在政治信息传播和中央管理监督过程中，处于传导远端的边疆地区对信息的接受程度远低于其他地区，地方保护主义正在显现，影响了边疆地区政治体制改革的灵活性，不利于解决边疆地区的民族矛盾和利益纠纷。如何维护
国家政权统一、保证中央在边疆的权威，成为未来一个时期处理央地关系的重要问题訛。从政治文化视角来看，当前边疆地区的政治文化仍然受宗教信仰、民族传统和文化的影响。少数精英进行的民族政治参与因机制体制的局限往往流于形式，这不仅违背了现代政府治理能力的发展理念，而且威胁到社会政治的稳定，非正式的大规模参与将引发政治结构的失灵。
多民族共存下民族文化、利益等方面的冲突，是影响边疆地区稳定的主要因素，这对政治结构提出了更高的要求，既要满足不同民族的需求，又要较好地解决民族矛盾。当前边疆地区民族政治缺乏灵活性和适应性，衍生了多民族共处的特殊挑战。
(二)市场主体的发育程度
改革开放以来，边疆地区的区域经济发展取得了一定的成果，但该地区民族工业化、城镇化程度较低，经济社会发展相对滞后，市场主体发育还不成熟。主要表现在：一是边疆少数民族仍然沿袭着传统的生产方式，工业基础薄弱，经济转型没有顺利进行，贸易流动机制不顺畅。当前边疆地区仍有资源闲置和农业生产效率低下的现象。二是当前政府与市场的主体作用关系分配没有得到进一步的调整，政府自身体制结构改革不到位，政府主导的传统意识形态尚未得到调整，政府与市场之间的责任仍不明确，政府与市场的关系不协调，市场在资源配置中的决定性作用当前还没有充分体现o三是边疆地区的需求不足，虽然该地区消费市场保持良好发展趋势，但目前边疆地区市场总规模相对较小、消费力不足的现实仍未打破，偏远山区的边疆居民消费需要难以转化为实际消费需求。
(三)政府资源整合能力现状
边疆地区社会发展受限的另一因素是当前政府资源整合不足，各项事业发展不同步。资源整合是将社会系统中的各个要素和分散部分整合为和谐统一的有机整体，并将其集中于同一个权力体系当中，实现资源的优化配置、制度的合理安排、规则与权力的整合譾。当前边疆地区地方政府整合资源能力还有待发掘，主要体现在：一是政府的整体行政能力和社会治理控制水平满足不了边疆地区的发展需要，公务员队伍整体素质能力明显低于中部以及东部沿海地区，社会公平、民主法治等观念没有得到有效加强。二是多元协同的公共治理体系未能发挥作用，边疆地区经济社会的整体发展水平相对较落后，这就进一步助推了边疆地区的强政府模式，在决策、管理、监督过程中民主的作用尚未得到充分发挥。
①俞可平.中国治理评估框架[J].经济社会体制比较,2008(06):1-9。
②“中国社会管理评价体系”课题组，俞可平.中国社会治理评价指标体系[J].中国治理评论,2012(02):2-29。
③褚松燕.我国公共治理评估之核心要素[J].中国行政管理,2008(09):35-37。
④俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014(01):5-8+13。
⑤周平.我国边疆概念的历史演变[J].云南行政学院学报,2008(04):86-91。
⑥湖州市：加快推动乡村治理体系和治理能力现代化[J].中国民政,2018(10):15。
（四）政府财政资金的投入力度
边疆地区民族众多、地域辽阔，需要大量财力投入支撑公共服务。当前，边疆地区处于服务供给不足、提供服务成本高的艰难境地。以云南边疆地区2018年的公共服务财政支出为例，该地区地方政府一般公共服务财政支出为477.6亿元，文化教育财政支出337.71亿元，科技投入财政支出59.63亿元，社会保障财政支出707.34亿元，医疗卫生财政支出420.79亿元。与全国平均水平相比，该地区地方政府对社会民众公共服务提供的财政投入力度不够，政府对科教文卫等社会公共事业方面的投入远低于全国平均水平。地方政府资金投入不足，基础设施薄弱，制约了边疆地区的发展和开发管理，社会事业建设推进缓慢，影响了该地区人民的生活水平。
二、边疆地区治理特殊性的形成原因
（一）地理原因
边疆地区的自然条件、治理环境特殊。一方面，边疆地区自然资源分布不均、自然条件相对恶劣，使得自然资源开发利用相对困难且成本较高，加之很长一段时间内地方政府和当地居民对生态环境保护
不够重视，加剧了该地区生态环境的恶化，特别是近年来，边疆地区不计代价地对资源过度开发，严重破坏了当地的生态环境，生态失衡问题十分突出。另一方面，边疆地区社会资源分布不均、人力资源匮乏是经济社会发展的重要阻力，虽然边疆地区人口众多，但缺乏对其有效教育和培训，人力资源开发不充分，很难适应边疆地区经济发展的需要。规划功能分区
边疆地区与中部、东部地区的差距逐渐扩大，不仅表现在资源方面，还体现在边疆地区城乡之间。自新中国成立以来，在民族区域自治制度的保障下，边疆地区的发展得到了质的提升，社会生活发生了深刻的变化，但是与内地和沿海地区城市的发展相比，受自然条件、社会条件和国家政策的影响，边疆地区还没有达到理想的发展水平，经济发展在很大程度上取决于自然资源和社会资源。
（二）历史原因
边疆地区的形成和发展，是在历史和社会条件下，对人类社会的继承发展、吸纳重构的过程。边疆地区的多源性和生态环境的巨大差异，引导着该地区多维的发展趋势，从宗教信仰、民族共识、少数民族地区发展等方面看，这是一次异质性的发展过程。
首先，边疆地区文化具有多样性o边疆地区民族文化是少数民族在长期的生产生活中创造和积累的，是本民族的精神财富。生活在不同地区的民族创造了不同的民族文化思想和宗教文化，边疆地区民族发展形成的文化环境对宗教信仰的建设有一定的影响，但在民族迁徙和融合的过程中，又演变形成了
新的民族地区文化。
其次，政治发展的多样化。政治整合是维护国家统一与和谐的基本方法之一，其主要内容是国内政治生活各方面的统一合作与融合。边疆地区远离国家的政治、经济、文化中心，政治体系融入多民族国家的时间较短，复杂多元化的政治文化仍然存在，国家认同、政治信任、政治情感、民主法制意识方面还存在显著差异，因此，边疆地区政治发展的多元性成为了地方政府治理的特殊条件。
最后，边疆地区的经济发展与其他方面的治理能力提升是不均衡的，该地区经济发展不平衡问题依然突出，对政府治理能力现代化建设提出了严峻挑战。
（三）人文原因
从边疆地区的发展来看，游牧、狩猎和农耕等文明相互交织的现象清晰地反映在各个族的不同阶段中，也反映在边疆地区民族生活习性的多元性上。在长期发展的实践中，边疆地区民族同胞受到自然地理条件和社会环境的影响，形成了具有民族特的多元文化特征。
从长远来看，民族并不是长期稳定的人类共同体，而是一个历史进程中不断变化的实体。边疆地区与中原地区交流融合，民族文化内容发展变迁，形成了民族特差异、主流文化融入的多维结构。每一个民族都在继承多民族部落起源的基础上，逐渐形成自己的民族文化，并与中原汉族文化以及周边其
他民族文化长期互动结合。在这一过程中，民族资源可以为民族文化的最终形成提供基本的文化资料，但更重要的是，在这一过程中，民族资源可以融入到各种自然和社会环境中，这样的外部环境对民族文化、表达方
式产生了很大的影响。边疆地区的每一个少数民族都受到外部环境的强烈影响，既有族体归于消失或融于其他族体，也有的族体依旧存在却改变了族称。新的族体不断涌入，与本地区的族体相互交流融合，最终形成边疆地区相对稳定的多元民族文化基本格局。
边疆地区是边疆民族自身形成过程中的一个多元组合体系，集中表现在民族共同记忆、宗教信仰文化、民族认同等方面。民族特文化产业可以成为一个新的经济增长点，但地方政府对公共服务事业发展的财政投入不足，难以将边疆地区的文化多元优势充分发挥，致使民族文化产业这一新兴经济增长点尚未见成效。
三、边疆地区治理能力现代化指标体系构建
基于SWOT模型分析影响边疆地区治理能力现代化的因素
(一)
20世纪60年代提出的SWOT战略分析法是一种系统性的综合分析模型。其中S是优势,W是劣势，O是
机会，T是威胁。综合考虑研究边疆地区的内部条件和外部竞争环境，可以准确评价研究该地区的竞争优势和外部威胁。
1.区域治理的优势
(1)思想观念转变以及劳动力转移就业增强
近年来随着对农村剩余劳动力的转移培训力度加大，大量农村剩余劳动力不断转移就业，取得了一定的成效。边疆地区的农民进入非农业领域，他们学习新技能，开阔视野、扩大人脉，经历了从概念到能力的重大转变。此外，边疆地区旅游业发展迅速，农业和相应的特产业发展也吸纳了大量劳动力，增加了从业者的类别和数量。在边疆地区第三产业的发展实践中，劳动者的技能和个人素质逐步提高，人才力量逐步走向专业化O
(2)后发优势有利于经济赶超
后发的优势是通过资金、技术、制度引进，学习其他地区优秀经验而产生的。丰富的劳动力、土地和旅游资源为经济增长创造了得天独厚的物质条件，边疆地区不断学习借鉴沿海发达地区的发展经验，秉持先进的治理理念、运用先进的科学技术满足现今发展模式的需要，紧紧围绕改革所释放出的政策红利、制度红利，能够加快边疆地区经济社会实现赶超。
2.区域治理的劣势
(1)资本积累不足
边疆地区的主要劣势是缺乏资金、地区总产值和财政收入不足，阻碍了边疆地区经济社会的发展。目前，边疆地区以传统农业生产为主，劳动生产率普遍偏低，对自然环境的依赖性高，加之当地多处高海拔山区，耕地有限、土地贫瘠、自然灾害较多，给当地居民生产生活带来严重威胁。
(2)劳动力受教育程度及劳动技能普遍低下
边疆地区的偏远山区众不具备了解外界实时资讯的条件和渠道，仍然保留着一些原始落后的发展观念，对新技术的学习掌握能力十分有限。现代农业发展缺乏技术力量支撑，农业经济发展当中科学技术这一增长动力的贡献并不突出劳动力受教育程度以及劳动技能较低。从就业状况来看，边疆地区劳动力大多从事单一种植业和养殖业，而从事第二、第三产业的人数较少，技术性劳动力更是严重不足。以云南省为例，调查显示，边疆地区52.8%的少数民族人口仅为小学毕业，75%以上的贫困家庭依靠传统农业收入为主，农产品附加值低。60%以上的贫困劳动力依靠外出务工获取生活来源，大多从事体力劳动，工作条件差，收入较低，超过40%的边疆地区贫困人口缺乏摆脱贫困和致富的信心。
(3)交通运输和通信基础设施不完善
边疆地区的居民区主要在山区，且较为分散。受地理条件限制，交通基础设施落后，远离中心城市，制约了信息、资金、技术、人力资源、商品经济等要素的发展。农村公路的长度虽在过去几年中有所增加，但面对边疆地区农村道路容量低和道路条件恶劣的现实情况，改善边疆地区基础设施仍然需要大量资金和时间的投入。因此，道路交通问题已成为边疆地区发展的瓶颈。
3.区域治理的机遇
（1）国家区域协调发展规划的政策支持
20世纪90年代，国家适时作出“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的重大决定。“十五”和“十一五”规划继续贯彻落实国家经济协调发展政策。“十二五”规划纲要重申了国家要求区域协调发展的原则和政策，强调“加大对少数民族边疆地区和贫困地区的扶持力度”，这为边疆地区发展提供了强大的政策支持。以云南省为例，为加快云南省对南亚东南亚辐射中心的支持建设，加快边疆地区发展，经国务院批准，国家发改委制定了《关于支持云南省加快建设面向南亚东南亚辐射中心的政策措施》，充分发挥边疆地区的区位优势，促进边疆地区和周边国家的开放合作，达到互利共赢的结果。
（2）区域立体交通枢纽的建立推动旅游业发展
将实施综合交通发展规划，继续推进孟中印缅经济走廊和中印半岛经济走廊的基础设施建设o推进跨境公路建设，着重于关键道路的建设。加快实施边疆地区与周边国家的跨境汽车运输协定，便利跨境货运和人员运输，促进边疆地区与周边国家的互联互通。充分发挥跨界河流的通航功能，建立国际航空枢纽，覆盖南亚、东南亚国家首都和主要城市的航线网络。加快边疆地区的国际通信基地建设。
边疆地区国际旅游中心和配套设施的建设，深化了该地区边境旅游改革，支持边疆地区有条件的边境旅游区试点发展。与边疆地区周边国家建立跨境旅游合作区，积极开发旅游资源，建设一批边疆地区国际旅游目的地，发展连接多国的旅游纽带，形成南亚、东南亚黄金旅游圈。
变频器论文4.区域治理的挑战
（1）经济社会发展面临两难境地
经济发展是为了人民享受更好的社会服务。社会不断发展进步，人民生活质量也随之提高，这是渗透到经济发展各个阶段的。“十三五”规划纲要指出要坚持科学发展，实现经济社会、科教文卫、生态保护的全面共同发展。但在具体实践中，经济发展和社会发展往往是不同步的，这大多反映在不计后果地一味寻求经济增长的破坏式发展模式。如何把经济增长和社会发展二者融为一体，统一谋划、共同发展，实现经济发展和社会发展的协调一致，从而达到经济发展和社会发展的良好结合，是摆在边疆地区面前的重要挑战。
（2）难以保持低成本优势
边疆地区经济社会发展的探索过程中，生态、资源、劳动力和国家政策是该地区重要的发展优势，边疆地区在改革的驱动下，能创造新的制度优势，产生资源红利、人口红利和改革红利。当经济社会发展到一定阶段，廉价劳动力的优势就会消失。当前，廉价劳动力的时代已经结束，这代表着边疆地区技术力量时代的开始，旧的经济发展优势消失后，要适时地调整和完善制度，为发展创造新的动力。如何发展技能型劳动力、节约资源、引进先进科技、改革创新政府体制，是实现经济和社会可持续发展的重要挑战。
金星凌日
（二）利用层次分析法、德尔菲法确定指标构成及权重
为科学地评估边疆地区的治理水平，以“五位一体”总体布局作为参照标准，设计一级指标，采用层次分析法（AHP）确定一级指标的权重。在设计29个二级指标时，使用德尔菲法（专家评价法），通过反复函询，收集并反馈由从事边疆地区治理研究的理论研究者和从业者组成的专家组意见，最终得到集中性的准确结果，从而确定29个二级指标的构成，之后采用层次分析法确定各指标权重。
1-AHP（层次分析法）构建层次模型并进行一致性检验
采用层次分析法（AHP）对五个一级指标进行权重设计。在权重设计中，我们运用控制论的理论对从
事边疆地区研究的理论研究者和从业者进行了访问调查，分析得出“SATTY评级表”（表1），通过运用层次分析法确定一级指标的权重排序（即层次模型），构造成对比较矩阵，即“一级指标成对比较矩阵表”（表2）o
2.德尔菲（专家评价法）确定二级指标的构成及权重
在二级指标权重设计中，对二级指标进行排序，通过收集整理德尔菲法（专家函询评价法）几次反复函询、反馈并最终得到趋于一致的结果，并确定各指标的权重，得到“治理能力现代化二级指标体系”（见表3至7）o
这里设计的治理指标体系由基础性指标、价值性指标和持续性指标构成。基础性指标包含设施、秩序
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议