个增长到86.66万个[1]，并且受到以下三个
主要因素的影响未来将呈持续增长态势：一是《慈善法》的出台在立法层面为社会组织的发展提供了法律依据；二是一系列政策文件形成了对社会组织发展的强有力支撑，包括《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等；三是理论研究与实践创新为社会组织的建设发展提供了动力。然而“数量”的快速增长却无法掩盖我国社会组织发展的 【基金项目】国家自然科学基金项目“地方政府PPP项目管理能力评价体系及提升路径”（71704086）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中国政府履责方式及其优化研究”（2122019275）的阶段性成果。
从“碎片化”到“网络化”：促进社会组织参与社区治理的路径 ◎ 翟 磊 赵 萍
一、引言
2013年，民政部联合财政部出台了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕178号），提出“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”，明确了社会组织在社区治理中的主体地位和作用。此后我国社会组织蓬勃发展，2013—2019年社
会组织的总量从54.7万万盛区委书记
汽车节能补贴2014
摘 要：作为“三社联动”主体之一的社会组织近年来虽然快速发展并逐步参与社区治理，但其发挥作用的领域及程度尚显不足，原因在于政府的相关政策措施、社会组织的规模结构与专业领域、社会组织能力建设等方面均存在“碎片化”的问题。为了使社会组织在社区治理中充分发挥作用，需要从政府、社会组织网络和社会组织三个层面持续改进，建立社会组织发展的政策支持网络、分层分类的社会组织构成网络以及社会组织自身的能力网络，实现社会组织良性健康发展，从而提升其参与社区治理的能力并扩大其在社区治理中的作用空间。
关键词：碎片化 网络化 社会组织 社区治理
【中图分类号】D669.3 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2021.01.010
“质量”问题：第一，平均规模小，统计显示我国社会组织平均规模仅为12.3人[2]，规模的限制影响了社会组织的能力和规范化程度；第二，独立性不足，根据一项对上海市的调查研究显示，2009—2013年承接政府购买服务的社会组织中，法人背景具有一定国家身份的占到75％[3]，大部分社会组织在活动范围、资金来源等方面与政府具有高度依赖关系；第三，公信力不足，使得政府和社会一方面期待社会组织发展，另一方面又对社会组织的运行不放心。此外，甚至有些地方政府为了快速增加社会组织的数量，通过资金投入等方式支持社会组织的组建，使社会组织“空壳化”的问题日益突出。那么，
当前社会组织在我国社区治理中的作用究竟如何？如何才能更好地发挥社会组织在社区治理中的作用呢？
从理论的角度分析，以奥斯特罗姆等人为代表的“多中心治理”理论是社会组织参与社区治理的理论基础，强调城镇社区中各类利益主体共同参与社区的公共事务管理，建立“多中心”和多元关系的治理结构[4]。随着西方城市化的发展，城市社区治理理论范式也在不断发展变化，从传统区域主义到公共选择理论学派再到新区域主义[5]，将赋权理论、邻里关系理论等引入社区治理研究之中，社会组织在城市社区治理中的作用空间也得到了延伸和拓展。以美国为例，诸如硅谷、纽约等高科技或高经济发展水平城市的社会管理中，社会组织都居于领导地位[6]。通过社会组织参与社区治理，可以减少“搭便车”行为，避免“公地悲剧”和“集体行动困境”，扩展治理的公共性，最终提升地方政府公共政策的执行力[7]。萨拉蒙提出大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新[8]。在国内的研究中，学者们普遍关注到了中国语境下社会组织参与社区治理的特殊性，一方面党政引领是我国社区治理的特和经验，分权化和多主体参与表明了新形势下政府功能重组的重要性[9]；另一方面，我国的社会组织尚无西方社会组织所具有的高度自治性和非政府性[10]，无法照搬照抄西方国家社会组织参与城市社区治理的经验。但学者们对于社会组织在社区治理中的作用给予充分肯定，认为应通过政府、市场和社会的协同推进社区治理的发展，进而实现经济、政治、社会、文化和生态的良性发展[11-12]。可见，充分发挥社会组织在社区治理中的作用，必须结合中国的实践开展研究工作。
成名前的黑暗时光
二、社会组织在社区治理中的作用及其影响因素
lw25-126
与西方国家相比，我国的社会组织产生与发展路径相对独特，即具有显著的政府推动特征和行政依附性[13]，其根本原因在于社会组织所需的资源大多来源于政府，人事权和财权受政府制约[14]。根据哈耶克的理论，人类社会秩序的产生有两种方式，即组织秩序和自生自发秩序[15]，西方社会组织的产生基于自发秩序，而我国的社会组织产生则基于组织秩序。那么社会组织在我国的社区治理中的作用究竟如何呢？
（一）社会组织在社区治理中的作用
为了检验社会组织在我国社区治理中的作用，特选取“城市政府发展能力指数”调查中的“社会组织作用”指标进行分析，该指标反映的是社会组织作用被社区居民感知的程度，是居民对社会组织数量和质量等多方面发展结果的综合性判断。该调查共收集了2015年到2019年连续5
110
年的数据，将这一主观评价与社会组织数量进行比较（图1），可以看出，社会组织的数量与社会组织的作用二者整体上都呈现上升趋势，而且社会组织数量在五年内持续增长，但社会组织作用则在2018年到2019年有略微下降。从增长速度上看，社会组织数量从2015年的66.2万个增长到2019
年的86.66万个，增长率为31.24%。相较之下，从2015年到2019年，社会组织作用的增长率仅为5.75%。因此可以得出一个基本判断，即在政策支持和社会治理需求的双重作用下，社会组织的数量快速增长，但居民对社会组织作用的评价提升滞后于社会组织数量增长。这就说明社会组织成立之初的使命性职能责任和履职过程中的工具性能力价值，乃至其自身标准化的权益性制度规范受到了极大的制约。进一步来讲，社会组织激增一方面占用了一定的社会资源并将资源嵌入到社区当中，另一方面社会组织在社区治理中作用的空虚化和有限性又会造成不同程度的资源浪费。河南厕所革命
（二）社会组织在社区治理中发挥作用的影响因素
综合现有对于社会组织在社区治理中发挥作用的影响因素的相关研究，可以将主要影响因素归纳为三个层面（表1）。
在宏观层面上，党政主导下的社区多
图1 社会组织数量增长及其作用元共治是基于新时代中国社区治理实际的现实路径[16]，因此理顺政府与社会组织间的关系是破解社区治理困境的重点。政府与社会组织间存在的指导、帮助与支持关系，分别对应了政府的监管、兜底与培育责任[17]。政策工具包括政府购买服务[18]等需求型工具，培训、场地等供给型工具以及税收、金融等环境型工具，目的是建设起一批具有专业性、自主性的社区服务主体。
在中观层面上，对于市场经济主体而言，规模不同、行业不同、地域不同、产业链分工不同的企业所共同形成的企业生态环境对于市场主体的发展具有显著的影响。社会组织也是一样，基于社区治理的多样化需求，可以运用行动者的组合性策略，通过改变权力关系、重构关系网络[19]等，营造良好的社会组织生态环境，通过互利共赢的方式，使社会组织在社区治理中更好地发挥作用。
在微观层面上，专业化程度低是不少社会组织的通病[20]，具体体现为社会组织内部结构弱小且混乱、汲取资源的能力不足等，而缺少专业的社会组织则会导致社区治理专业化缺失[21]，从而进一步导致社会组织外部运行过程的失效。社会组织需要通过能力提升加强其自主性，主要表现在政治活动自主性、志愿活动自主性以及管理活动自主性三个方面[22]。
上述三个层面的影响因素并非割裂的，而是相互联系、相互作用的，将“政府表1 社会组织在社区治理中发挥作用的影响因素
层次主体影响因素
宏观党政机关政策文件
中观社会组织网络社会组织间协同
微观社会组织社会组织能力
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改革+激发社会活力”联系起来，对于推动“三社联动”和促进社会组织在社区治理中发挥作用具有重要意义[23]。
三、“碎片化”是制约社会组织参与社区治理的主因
社会组织参与社区治理必须通过政府和社会组织两个主体在政府政策层面、社会组织协同层面和社会组织能力层面持续改进方可实现。通过对天津、杭州、广州等地社会组织的调查可以发现，目前各城市的社会组织在参与社区治理的过程中具有典型的“碎片化”特征，具体可以从以下三个层面进行归纳，即政府政策措施的碎片化、社会组织规模结构与专业领域的碎片化以及社会组织能力的碎片化。
（一）政府政策措施的碎片化
党的十八大以来，中央的政策文件加大了对社会组织发展及社会组织参与社会治理的支持力度，各个城市政府也纷纷出台相应的政策措施，但总体看来缺乏系统性与整体性。
1.“九龙治水”现象突出。城市政府的不同层级、不同部门分别基于各自职能范围、工作重点及预算结构等制定支持社会组织参与社区治理的政策措施，使得政策与资源被分散，城市政府内部“切蛋糕”的结果导致最终无法形成合力。一方面，政策措施存在层级上的分散化，以近年来各地普遍开展的“公益创投”为例，其组织主体包括了市政府、区县政府、街道以及社区4个层级，而各层级均存在资金不足、支持范围与力度不够的问题；另一方面，政策措施存在部门间的分散化，例如在各个城市，组织开展公益创投的部门除了民政局或社会团体管理局外，共青团、工会、妇联系统根据各自的特点，也在各自领域开展公益创投活动，部门分割使得部分公益创投项目存在多部门重复立项且监管困难的问题。上述层级和部门的双重分散化导致了支持社会组织参与社区治理的政策措施的碎片化。佩里·希克斯认为，碎片化的治理将产生互相冲突或因重复导致浪费[24]。
2.政策链条不完整。从支持社会组织发展的政策覆盖范围来看，目前各城市尚未形成完整的政策体系。北京市较早开始探索建立系统化的社会组织支持政策，于2008年印发了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，对于创新社会组织管理体制、促进各类社会组织健康发展、推进社会组织加强自身建设、加大社会组织的培育扶持力度以及加强对社会组织改革与发展工作的领导等内容进行了梳理。温州市、济宁市等城市也陆续发布了类似意见，但总体尚不完善。例如，对于政府购买服务、公
益创投、社会组织监管等内容涉及不足。大部分城市目前的相关政策较为分散，例如南京市针对公益创投印发了《南京市公益创投实施意见（试行）》，天津市针对社区社会组织发展印发了《天津市民政局关于加强社区社会组织建设的意见》，上海市针对社会组织承接政府购买服务印发了《关于进一步支持和规范本市社会组织承接政府购买服务工作的通知》等，这些政策多处于“散点化”阶段，缺乏系统性和完整性。
（二）社会组织规模结构与专业领域的碎片化
美国的社会组织之所以能够在社区治理中发挥突出的作用，原因是美国的社会组织在规模结构与专业领域上具有广泛性和系统性的特征。首先，美国不同规模的社会
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安里屋
组织分布合理，各城市既有能力极强的分支机构遍布各地的社会组织，也有大量“草根”社会组织，一项调查显示，约有40%的美国人加入了种类各异的“草根”组织[25]。托克维尔认为“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团[26]”。其次，从专业领域来看，社会组织活跃于社会发展的各个领域，包括教育、医疗、养老、政策支持甚至代替城市政府履行管理与服务职责，以俄克拉何马州的彭卡市为例，该市的经济发展局是政府机构，该局与民间性的地方商会是“一套人马，两套牌子”，两者联合办公，其工作人员都是志愿者，不拿政府工资；纽约市则把相当
的公共事务交给该市的59个社区特别是各社区的规划委员会处理[27]。而我国城市的社会组织则在上述两个方面均存在“碎片化”的问题。
1.规模结构总体偏小。我国尚未形成规模结构合理的社会组织体系。首先，从总体上看，社会组织普遍规模较小，能力不足，缺乏分支机构分布合理、服务范围覆盖广泛的社会组织，造成规模经济效应不显著。其次，不同规模的社会组织存在同质化和职能定位不清晰的问题，彼此间的协同合作不足。以老年配餐中心为例，在地方政府政策支持发展为老服务的情况下，市、区、街道、社区的一批老年配餐中心应运而生，但除了规模差异外，在运营模式、服务对象等方面总体趋同，且由于价格、成本、品质等不能满足老年人的需要，导致没有把“好事”真正“办好”。
2.专业领域冷热不均。由于我国社会组织的专业领域受政策的影响程度较高，因此政策相对宽松，容易得到发展资金以及准入门槛较低的领域社会组织大量聚集，例如为老服务、扶贫救困、文艺娱乐等。黄晓春（2015）基于模糊发包理论，提出在强调行政执行力的领域，基层政府更容易在行政部门的延伸领域发展社会组织[28]。然而在其他社会需求迫切，但难度与风险较高，且政府资金支持力度不足的领域则很少有社会组织进入。与此同时，同质化的社会组织导致社会参与度不高，无法满足人们差异化的需求。一项调查显示，我国某城市仅有12.6%的人参加过社区公益组织[29]，与美国40%的参与率相比存在较大差距。
（三）社会组织能力构成的碎片化
社会组织参与社区治理，实现自身良性健康发展需要具备系统化的能力，包括业务与项目的运作能力和财务、人力资源、战略规划等管理能力。我国社会组织在总体能力不足的同时还存在能力结构碎片化的问题。
1.申请政府项目的能力强于自我发展能力。在调研中发现一部分社会组织的主要工作就是申请政府的各类项目，并组织力量完成这些项目，组织的生存与发展主要依靠“输血”而非“造血”。蒋积伟（2014）把这种外在形式表现为社会组织，而实际运作方式采用“衙门式”的现象称为“组织外形化”，而造成这种问题的原因主要是资源，社会组织试图依托政府来便捷地获取资源[30]。与发达国家的社会组织相比，我国代表特定社会体的社会组织并不成熟或者独立[31]，社会组织对于经营模式、战略规划等问题的思考不足。可喜的是近年来已经有一部分能力较强的社会组织形成了可持续、健康发展的模式，例如恩派等。
2.财务与人力资源管理能力成为最大短板。在社会组织的能力结构中，财务与人力资源管理能力已经成为制约社会组织发展的瓶颈因素。其中财务管理能力不足主
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