韩国劳务输出论透析传播实践
N B O制推荐
王本刚
(大理学院云南大理671003)
摘要：本文提出一个基于公共治理的主体维度、模式维度和问题 维度的分析框架。其中公共治理的主体包括政府、公民、公民社会组织和 企业四种；公共治理的模式包括参与式治理模式、伙伴关系治理模式、自
发式治理模式和统筹治理模式；公共治理覆盖的问题有公共政策问题、公
共管理问题和公共服务的供给问题。参与式治理模式适用于公共政策问
题和公共管理问题。伙伴关系治理模式一般适用于公共服务供给。自发式
治理模式一般适用于对社会公共事务的管理和公共服务的供给。而统筹
治理模式适用于解决政府内部的合作与协调问题。
关键词：公共治理公共治理模式分析框架公共管理
随着时代的发展，人们越来越关注公共治理问题，其原因可能在于如下三个方面：首先，通讯技术的发达使人们的沟通渠道更加畅通，由此更进一步地促进社会对民主化的要求：其次，时代的发展使社会问题更加复杂，解决这些问题迫切需要各种社会实体的广泛合作与协调；再次，社会问题的碎片化使传统的管理方法越来越难以适应，针对零散的问题，我们需要有战略性的眼光。公共治理理论的兴起能克服我们面临的挑战吗?学界的人都对它寄予厚望。但是，从笔者目前掌握的资料来看，有关公共治理理论方面的研究具有碎片化特征，这些理论观点需要更进一步地整合起来。为此，本文提出一个关于公共治理的三维分析框架，期望有助于增进我们对这个方面的认识。
一、公共治理理论
(一)公共治理的缘起
“治理”这一概念由世界银行于1989年首次使用。[11公共治理理论的兴起源于三个方面的启发，其中一个来自理论方面，另外两个来自经验方面。
众所周知，新公共管理要解决的是财政危机和政府行政效率低下问题，其追求的三个目标就是经济(e conom y)、效率(ef f i ci ency)、效能(ef f ect i veness)。一般来说，任何理论在强调某些方面的时候，都可能忽视另外的一些方面，新公共管理理论同样是如此。比如，登哈特就批评新公共管理，他说，“以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。”[21在现代社会，特别是就我国的现实情况而言，我们不仅要关注经济、效率和效能，更要注重公平、正义和民主价值。新公共管理理论的另外一个问题是“忽视部门之间的协调与合作”。圈其实，在现代信息社会，仅仅是政府各部门之间的合作也无法解决一些特殊的问题。比较系统地阐述新公共管理理论的不足之处的是博维德和罗夫勒，他们在《公共治理质量评价指标、模型和方法论》矧一文中指出：①有些问题，通过经济的、高效率的和有效的组织也是无法解决的：②政府与私人部门之间的合作关系越来越重要，成功的合作关系都依赖于信任；⑧新公共管理理论只把公民看作服务的使用者，而忽视了他们在计划、设计和管理公共事务方面的积极作用；@)政府绩效低，是因为其执行任务的方式和方法有问题；⑤可持续性发展要求对所有的战略和政策进行协调和统筹。公共治理理论的兴起就在于克服新公共管理理论的不足，它强调公民、企业和政府的合作，强调公平、正义和民主价值。同时，它也没有否定新公共管理理论的积极性方面，即经济、效率和效能。由此，我们可以认为，公共治理理论是在批判性地吸收新公共管理理论思想基础上，融合新的价值和理念形成的更具包容性的公共管理理论。
上文讨论了理论方面的原因，在实践经验方面，公共治理理论兴起的原因之一来自20世纪80年代早期的“地方治理运动”，旧而“地方治理运动的产生很大程度上源于人们对如下情况的认识，即，欧美的许多地方政府在推动关于市区重建的改革方面的作用式微，而政治网络和公民社会的作用却变得越来越重要。”161这些地方治理经验“在相当长的历史时期中就明显地存在于实践中，但却没有引起人们的注意。”口】公共治理理论兴起的经验方面的原因之二来自世界银行，“世界银行1989年的一份报告指责撒哈拉南部非洲地区的治理危机，即，这个地区没有对发展援助资金进行有效的使用，因此，自1990年后的一个转变就是，要求对公共部门进行改革”，[81从此，世界银行要求把接受援助国家的“绩效和善治作为提供援助的前提条件”。嘲铎波斯(D oor nbos，1995)认为，“其逻辑依在于，通过善治，即反腐败，消除裙带关系，消除等级制和管理不善，通过透明性、责任和适当的程
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序，把援助资金有效地用来实现减贫目标”。[1a前一个实践经验强调公民社会和公民的作用，后一个实践经验强调政府层面的改革，也就是政府治理，因此，总结起来看，公共治理理论不仅包括公共事务方面的治理，也包括政府内部的治理。
(二)公共治理的内涵
从众多的关于治理【11’和公共治理的定义中可以看出，人们大致是在如下几层意义上使用的，即，①把治理看作是一种管理方法和手段；②把治理看作是权力的使用；③把治理看作是一个管理过程；④把治理看作是某种关系、结构或制度框架。
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博维德和罗夫勒认为，“治理是指那些利益相关者之间相互作用，以便影响公共政策结果的方式和手段。”[123这一定义的优点是，它指出，治理是利益相关者相互作用的方式，不足之处在于，限制了治理涉及的范围，即公共政策领域。世界银行(1992)指出，“治理意指为了发展，而在一个国家的经济和社会资源管理上使用权力和权威。”[13t渥太华治理研究所(2002)认为，“治理包含一个社会的制度、过程及惯例，它们决定权力如何行使，影响社会的重要决策如何制定，以及在这类决策过程中不同利益相关者的地位。”【14这两个定义都包含权力的使用，前面一个定义没有明确地说明权力的使用者是谁，隐含着政府是权力的使用者，如果是这样的话，这一定义还不全面。第二个定义的内容较为复杂，但仍然限定在公共政策层面。党秀云认为，“公共治理就是多元治理主体对社会公共事务协作管理，以增进公共利益最大化的过程，是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理。”【18这一定义强调多元治理主体和合作，突出治理的目标，即公共利益最大化，但是该定义还不全面，因为除了对公共事务的管理方面，还有公共服务，它们是两个不同的概念。把治理定义为关系的是O E C D，“O E C D把治理定义为关系。治理的工具与方法已超出行政官员的职能，它包括各种政府与公民之间的关系，这些公民与政府机构相互影响，它们既是独立的个人，又是公共利益的参与者。”【1“这一定义强
调治理主体之间的结构关系。另外，罗茨(R R hodes)认为，“治理至少有六种不同的定义：①作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；②作为公司管理的治理，即指导、控制和监督企业运行的组织体制：③作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制引入政府的公共服务；
④作为善治的治理，指强调效率、法治和责任的公共服务体系：⑤作为社会控制体系的治理，指政府与民间、公私部门之间的合作与互动，强调不再有单一的主体权威；⑥作为自组织网络的治理，指建立在信任和互利基础上的社会协调网络，强调声誉、信任、互惠和相互依存。”111在这六种定义中，第一种和第三种指政府治理，第二种指企业治理，第四、五、六种包含在狭义的公共治理范畴之内，政府治理从广义上说也包含在公共治理范围内。由以上这些讨论可以看出，每一种定义都或多或少地有这样或那样的偏颇。在这里，先不给出笔者的观点，随着后文的论述，读者自会明白。
(三)公共治理的目标
一般地说，笔者认为公共治理可能有如下几个方面的目标：①实现一种合理的社会秩序；②使社会的各种利益相关者之间形成一种利益平衡，简单一点说就是公平；⑧实现公共利益最大化；④既避免政府失效又避免企业失效，或者说既避免国家失效又避免市场失效，同时实现效率与公平，即
东南传播2013年第2期(总第102期)幸福。在这四种目标中，第二种目标是最低程度的目标，第四种是
最高程度的目标，第一种和第三种介于两者之间。这几种目标是一种递进关系，即，利益平衡一社会和谐一公共利益最大化一幸福。前一种是后一种实现的基础。当然，这种关系并不是恒定不变的，在不同的历史时期，这几种目标会有不同的结构关系。另外，在治理实践过程中，这几种目标可能混杂在一起，它们并没有明确的分界线。
二、公共治理的三维分析框架
笔者认为从特定的问题出发来选择特定的公共治理模式是一种可行的路径，因此，笔者根据共公共治理的主体维度、模式维度和问题维度来建构公共治理的分析框架，如下图所示。
公共治理的主体维度
公共治理的问题维度
公共治理的三维分析框架
(一)公共治理的主体维度
我们知道，公共治理强调治理主体的多元性。首先，最重要的治理主体就是公民和政府，其次是公民社会组织和企业。
不管怎么说，不论我们怎样强调其他治理主体的重要性，政府都是最重要的治理主体，即便是在西方的社会中心主义背景中也是如此，在我国的国家中心主义情况下就更是如此。在公共治理过程中，大多数情况下，政府都处于主导地位，它是引导者，就像一个登山队的队长，因此，其作用不可忽视。对外，政府是公共治理的组织者，面对社会公共问题，它可以把其他治理主体，即企业、公民社会组织、公民等召集起来，共同协商并解决公共问题。另外，它是思想领导者，社会的发展在其引导下走向和谐与稳定。更为具体地说，政府可以是公共事务的管理者、服务的供给者、政策的制定者。对内，政府本身的特点决定它对外的职能状态。政府治理就是善洽的内容之一，即，反腐败、提高政府效率、消除裙带关系、消除管理不善、公开政务信息。俞可平在《民主与陀螺》一书中指出，“善治的基本要素有以下十个：，D合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；②法洽，即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等：③透明性，它指的是政府信息的公开性；④责任性，它指的是人们应当对自己的行为负责：⑤回应，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责任的反应；⑥有效，这主要指管理效率；i D参与，这里的参与首先是指公民的政治参与，参与政治生活，但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与；(⑥稳定，稳定意味着国内的和平，生活的有序，居民的安全，公民的团结，公共政策的连贯等；⑨廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的权力寻租：⑩公正，指不同性别、阶级、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权力和经济权力上的平等。”¨8】在这十个要素中，透明性、回应、有效和廉洁四个要素都是政府治理的内容。
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虽然政府是最重要的治理主体，但在公共治理理论中强调得最多的却是公民和公民社会组织。之所以如此，是因为公共治理最本质的核心内容就是公民参与，公民参与是民主国家实践民主的最重要的途径。其作用体现在：首先，就公共政策制定来说，如果有公民的参与，政府就更能了解公民的需求，从而更进一步地完善公共政策；其次，就社会管理而言，公民参与是一种很重要的监督机制，现在很多的社会问题最先都是由公民揭露出来，然后才由媒体跟踪报道的。119这对促进社会和谐来说，是一种必不可少的机制。公民社会组织一般来说可以管理一定的公共事务，可以为团体成员提供一定的公共服务，尤其值得注意的就是，公民社会组织实际上就是一种公共领域，在其中“公民能以公众身份，就社会事务展开自由集中的理性讨论，并借以形成共识，产生公共意见。在社会问题的讨论中，不同的利益相关者的观点表达，利益诉求及话语格局，对社会问题转变成为公共政策问题具有重要作用。”㈣
相对来说，企业在公共治理中所起的作用不是很大，但仍不容忽视，特别是当政府把企业召集起来，形成伙伴关系，提供某种公共服务或从事公共设施建设时，企业就在公共治理方面起着非常重要的作用。如果放宽一点看，即便企业提供的是私人产品和服务，那也是通过满足社会需求的方式来促进社会的发展，从这个意义上说，企业仍在公共治理范畴之内。但是，一般情况下，我们只把那些提供公共服务的企业划在公共治理主体范畴之内。
由此看来，所谓的公共治理就是政府、公民、公民社会组织和企业四种治理主体通过不同的方式形成的协调性的合作关系。这种合作关系可能只是一些公民之间的合作，比如公民社会组织内部的合作；可能是政府与公民之间的合作：可能是政府与企业之间的合作；可能是公民社会组织与企业之间的合作：可能是政府、企业和公民社会组织三者之间的合作：还可能是这四种治理主体一起形成的合作关系。不管这种合作关系有多复杂，其中可能有起主导作用的治理主体，也可能没有起主导作用的治理主体，各种治理主体之间是一种平等关系。正因为有不同的组合方式，才会形成不同的治理模式，但不管是哪种治理模式，其核心内容都是信任和责任，只有在信任基础上，各治理主体之间才会有合作关系，只有在各治理主体都能承担与其身份相对应的责任的情况下，某种合作关系才能长期维持下去。
(二)公共治理的模式维度
朱德米在《网络状公共治理：合作与共洽》12”一文中指出，在欧盟研究中关注的是多层治理和网络状治理；在国际关系领域关注的是多边合作和全球治理；在联邦制研究中关注的是复合辖区和多中心治理：在公共政策领域关注的是政策网络：在城市治理研究中关注的是公私伙伴关系治理模式，政府与非政府组织伙伴关系模式。余金刚在《对公共治理理论的政治学解读》陋】一文中指出，“不少学者和国际组织提出了元治理(m e t a—gover nance)理念”，即元治理模式或自发治理模式。陈剩勇和赵光勇在《参与式治理研究速评》吲一文中指出，“参与式治理是指，与政策有利害关系的公民个人、组织
和政府一起参与公共决策，分配资源，合作治理的过程。”因此，参与式治理是公共治理的模式之一。翁士洪在《整体性治理模式的兴起》㈣一文中指出，顿希尔(A ndr e w D unsi r e)提出了整体性治理(hol i st i c gover nance)概念，由此形成了整体性治理模式。斯科奇(C hr i s Skel cher)、马图尔(N avdeep M at hur)和史密斯(M i ke Sm i t h)在《合作空间的公共治理：对话、设计和民主》㈤一文中指出，“伙伴关系是一种为合作而对制度设计进行组织化的说明。”因此，伙伴关系也是一种治理模式。李瑞昌在《统筹治理：国家战略和政府治理形态的契合》12固提出了一种统筹治理模式，不过这种治理模式属于政府治理范畴，广义上也包含在公共治理范畴之内。
在这些众多的治理模式中，很多治理模式的内涵基本上是相同的，在对这些治理模式进行比较和归纳的基础上，笔者认为，基本的治理模式有如下四种：即，参与式治理模式、伙伴关系治理模式、自发式治理模式和统筹治理模式。
参与式治理模式一般是指公民参与公共事务管理或参与公共政策制定的过程。它强调公民与政府两种治理主体之间的合作。其一般的特点是：①治理过程中以政府为主导。②公民介入公共事务管理和公共政策的制定过程中，只是其辅助和补充的作用。比如，在公共政策制定之前，公民提出的问题通过公民参与的方式转变为政策问题，在政策制定过程中，公民通过参与提出的意见可以进一步完善政策的内容，在政策执行过程中，公民的参与起监督作用。、蓼参与式治理，是政府赋予利益相关的公民讨价还价的权力，公民通过这样的权力来维护自己的权利或利益。参与式治理体现的是一种协商民主
精神。通过公民之间，公民与政府之间的协商，就能更容易地发现社会公共问题的根本性质，从而到更好的解决方法。
伙伴关系治理稍微复杂些，这种治理模式的主体可以是政府、企业、公民社会组织三者之间任意的两者或三者之间的合作，合作的目的就是提供公共服务。这种治理模式的特点是：④治理主体可以有主导的一方，也可以是完全平等的。
②这种合作通常是互惠的或双赢的，有时甚至可能会是三赢的。比如说，政府与企业形成伙伴关系为公民提供公共服务，这时，政府减轻了负担，企业有了利润，公民得到了优质的服务，这就是三赢的效果。③伙伴关系治理是一种动态的、互动的和持续的合作关系。但这并不是说这种关系就一定是稳定的，这要看各治理主体是否履行了各自承担的责任，如果责任能按照协议落实，那么这种合作关系通常会是稳定的。另外，如果是有主导的一方，那么，该主导方一般来说会有选择伙伴的主动权。
自发式治理模式，又叫元治理，或自主性治理，这是一种公民社会组织内部的治理模式，它意指，公民通过自愿和平等的方式自发地形成公民社会组织，通过这种组织内部的协调与合作，为他们自己或者为更多的人提供公共服务，或者对公共事务进行管理。比如说，在大城市，夫妻双方都有工作，因此可能存在没有人照顾孩子的情况，那么在这种情况下，同一个社区的多个家庭就可以通过合作的方式来解决照顾孩子的问题，比如，星期一由某一个家庭来照顾所有的孩子，其他父母去上班，星期二
又换成是另外一个家庭照顾孩子，以此类推。自发式治理模式的特点是：(∞这种合作关系是在自愿和平等的基础上形成的。②这种治理模式比任何其他治理模式都更强调信任和责任。试想，如果没有强烈的信任和责任感，哪一对父母会把自己的孩子交给别人照顾。
李瑞昌提出了统筹治理模式，121根据他的论述，统筹治理有如下这些方面的特征：①弱化政府部门的职能专业化与分工，强调不同的政府部门之间的协调与合作。②这种整合是以问题为中心的。③这种整合是一种三维整合，即层次维度
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(如中央与地方)、功能维度(不同政府部门之间)和部门维度(政府与企业的公私部门之间)的整合。(蓟这种治理模式=---I N 时使用市场、科层和网络的协调机制。⑤强调政府服务的效率和质量。⑥强调战略性和整体性思维。
纵观这四种不同的治理模式，其共同点除了前文提到的信任和责任之外，还有就是，都强调协调和合作，因此可以说，公共治理就是一种协调机制或合作机制。但是，不同的治理模式有不同的适用范围，
或不同的问题面向。因此，有必要澄清我们面对的公共问题都有哪些，它们可以分成不同的类型以便契合不同的治理模式吗7
(三)公共治理的问题维度
笔者认为，公共问题可以分三类，即公共政策问题，公共管理问题和公共服务问题。公共政策，就是政府制定的用来规范社会秩序的规章制度，公共政策问题就是如何将现实的社会问题转化为政策问题，并通过何种方式制定出公共政策。而公共管理实际上也就是公共政策的执行过程，公共管理问题也就是通过什么样的方式执行公共政策和落实规章制度。公共服务是指服务供给者提供公共产品的过程，公共服务问题也就是通过什么样的方式才能更好地提供公共服务。
三、公共治理模式的选择
如前文所述，不同的公共治理模式有不同的问题面向，根据公共治理模式的不同特征和公共问题的不同性质之间的比较，笔者发现不同的公共治理模式适用于不同的公共问题。一般说来，参与式治理模式适用于公共政策问题和公共管理问题。就政策问题而言，在制定政策之前，公民的参与可以促进社会问题向公共政策问题转化：在政策制定过程中，公民的参与促进了政策问题的进一步完善，并同时使公共政策更具合法性；在执行公共政策的过程中，公民的参与可以起到纠偏的作用，即纠正已有的政策中的不合理的方面。就公共管理问题而言，公民的参与起监督作用，即公民通过参与的方式可以
及时地揭露社会中存在的问题，并对解决这些问题的过程实施监督。
伙伴关系治理模式一般适用于公共服务供给，而且这种模式通常是以政府为主导的。在有政府主导的情况下，私人企业或公民社会组织是公共服务供给者，而政府却是其行为的监督者。公共服务的质量如何由政府和公民来考核，如果公民对公共服务质量满意，那么它们与政府之间的伙伴关系就可以长期维持下去，如果公民对公共服务的质量不满意，政府就有更换伙伴的主动权。
自发式治理模式一般适用于对社会公共事务的管理和公共服务的供给。就公共事务管理而言，公民可以自发地组织起来解决公民面临的共同的社会问题。就公共服务而言，举例来说，一个小区的家庭，可以自发地通过协商来共同建设幼儿园，并聘请教师照顾孩子，而家长则可以安安心心地上班。
统筹治理模式强调政府部门之间的协调与合作，它属于政府治理范畴。
四、结论
综合上文的讨论，笔者认为，公共治理就是政府、公民、公民社会组织和企业四种治理主体以不同的组合方式进行合作，并解决公共政策问题、公共管理问题和公共服务问题的过程。公共治理模式分四种，即参与式治理模式、伙伴关系治理模式、自发式治理模式和统筹治理模式。其中，参与式洽
东南传播2013年第2期(总第102期)理模式适用于公共政策问题和公共管理问题。伙伴关系治理模式一
般适用于公共服务供给。自发式治理模式一般适用于对社会公共事务的管理和公共服务的供给。而统筹治理模式适用于解决政府内部的合作与协调问题。
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王本刚大理学院信息咨询馆员
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