2020年12月第30卷第6期
i：洛么名f?之学报
J o u r n a l of S h a n g h a i P olice C ollege
Dec.,2020
目标取向与实现路径研究
课题组
(上海公安学院，上海2〇0137)
摘要：党的十九届四中全会明确要“构建基层社会治理新格局”，对加强基层公安社会治 理工作提出了新要求。基层公安机关如何做好平安建设的组织者，推动建立共建共治共享的基层 社会治理格局，把矛盾化解在基层，有效维护社会治安稳定与和秩序，促进地区平安建设提档升 级是当务之急。为此，基层公安机关必须通过加快推进协同治理平台建设、加快推进协同治理方 法手段创新、强化协同治理组织制度
建设、提升社会主体的获得感以及加强协同治理能力建设，提升基层公安社会治理体系与治理能力的现代化水平。
关键词：基居公安；社会协同治理；目标取向；实现路径
中图分类号：D631 文献标识码：A文章编号：2096-7039(2020)06-0011-(09) D0l:10.13643/jki.issn2096-7039.2020.06.002
党的十九届四中全会指出要构建基层社 会治理新格局，开启了推进新时代推进国家治 理体系和治理能力现代化的新篇章，对新时代 背景下加强基层公安社会治理工作提出了新要 求。基层公安如何结合地区经济社会发展，积 极引导警务工作融入基层社会治理，在建设更 高水平的平安中国进程中，做好平安建设的组 织者，推动建立共建共治共享的基层社会治理 格局，把矛盾化解在基层，有效维护社会治安 稳定与和秩序，促进地区平安建设提档升级是 当前急需研究的一大课题。
一、基层公安社会协同治理的内涵与特征
(一）基层公安社会协同治理的内涵
1.社会协同治理
(1)治理。治理（Governance)，原义 是指国家对公共事务的管理活动具有控制、操 纵、引导的意思。根据1995年联合国全球治理 委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中的定 义，“所谓治理是各种公共的或私人的个人和 机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是 使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取 联合行动的持续的过程。这包括有权迫使人民 服从的正式制度和规则，也包括各种人们的同
收稿日期：2020-11-11 责任编辑：何银松
基金项目：本文是上海公安学院2019年度院级科研项目“基层公安社会协同治理的目标取向与实现路径研究”（项目编号：19xkxl8)研究成果。
作者简介：刘孝云（1968—），女，上海公安学院治安系副教授；朱清楓（1%8—），男，上海公安学院 法律教研部讲师；刘明伟（1986—），男，上海市公安局指挥部综合处民警。
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课题组：基层公安社会协同治理的目标取向与实现路径研究
意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”治理强调的是在公共事务管理中，运用正式的 或非正式的制度和规则调和利益关系的“联合 行动的持续过程”。治理的理论与实践源于对 善治的追求，强调的
是社会多元主体的合作共 治，是改善治理困局、提高治理效能的有效路 径。
(2 )社会治理。社会治理是指政府管理 社会事务的一种全新的管理模式，它通过政府 部门、社会组织、市场部门之间的合作协调来 解决社会事务中存在的实际问题。一般将以治 理理念为指导的社会管理统称为社会治理，即在一个既定的空间范围内，由多元行动者运用 各自权威对社会组织、社会事务和社会生活进 行规范、协调和服务的过程，其目的就是满足 社会需求，维护社会秩序，实现社会善治。® 社会治理新格局要着力重构政府、社会、市 场、民众之间的新型关系，通过协商、合作、互动、共赢实现资源整合、秩序构建和治理效 能提升^ ®
(3)社会协同治理。协同理论源自于协 同学。协同学研究在复杂系统中，如何通过协 作使无序变得有序，目的是促成合作和服务。社会本身就是一个复杂系统，将协同理论运用 到社会治理的理论与实践，极大推动了社会治 理的理论与实践的发展。社会协同治理就是将 协同学的理论运用到社会治理而形成的新的具 有学科交叉治理理论，将治理理论中的多主体 (子系统）的协同特征、规则进行更加深入挖掘和提升。协同治理具有“治理主体的多元 化、各子系统的协同性、自组织组织间的协同 以及共同规则的制定” ®等特点。各主体之间 采用互动、协商、合作的方式，共同对公共事 务实施管理，它强调各主体在治理体系内各司 其职、各尽其责并相互协作。
2.基层公安社会协同治理
(1 )基层公安。按照公安部《关于加强 基层所队正规化建设的意见》，基层公安应包 括公安派出所、看守所，车管所和刑警队、巡 逻队、交警队及与其相当的队、所、站等单 位，是指处于公安实战第一线，维护稳定、打 击犯罪、管理治安、服务众的公安机关基本 (基层）单位。而公安派出所由于其工作的综 合性、基础性、直接性和广泛性等特点，成为 基层公安机关的主体。®另外，根据《中共中 央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意 见》，“城乡社区是社会治理的基本单元。城 乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民众切身利益，事关城乡基层和谐稳 定。” ®因此，本文所指的基层公安是指基层公 安部门或者单位，主要指与街镇（乡）对应的 公安派出所。
(2)基层公安社会协同治理。公安工作 协同是多方位的，既包括公安机关内部不同区 域、不同专业条线之间的内部协同，又包括公 安机关与其他政府部门之间的部门协同，还包 括公安机关与社会组织、公众之间的社会协 同。在提升社会治理绩效的目标指引下，公安
①张瑜.从社会管理走向社会治理：内涵、动力与路後分析[J].北方民族大学学报（哲学社会科学 版），2015，（4) : 96-98.
②夏锦文.共建共治共享的社会治理格局：理论构建与实践探索江苏社会科学，2018，（3): 55.
③李汉卿.协同治理理论探析U].理论月刊，2014, (1): 141-142.
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周蕾
⑤中华人民共和国人民政府网.中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[EB/OL]. v/zhengce/2017—06/12/content_52〇l910.htm.
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机关与其他政府部门之间、与社会组织、公众 之间的协同配合，互相支持，形成合力，充分 发挥警社协作治理优势的这种外部协同，即为 公安机关在社会治理中的社会协同。因此，基 层公安社会协冋治理是指处于实战第一线的基 层公安在地方党委政府领导下，发挥基层公安 专业职能作用，充分运用协同治理的理论，紧 密结合公安工作实际，加强与外部组织主体上 合作、行动上协同与互动，实现政府治理和社 会调节、居民自治良性互动的城乡社区治安秩 序和谐稳定的治理过程。
(二）基层公安社会协同治理特征1.
基层公安社会协同治理是多元主体目标 一致基础上的协商共治
协同治理意在社会有关各方的参与，基层 公安社会协同治理是基层政府、企业、社会组 织、公众等社会治安多元主体统一到治安治理 的大平台里，运用信息化、大数据、协同机制 等将治安防控力量整合起来，建立起基层公安 社会治安治理体系，共同防范社会治安问题的 发生。协同治理是目标一致基础上的治理，安 全、稳定的社会秩序是社会发展的前提，不同 社会主体用共同对社会安全、稳定的秩序追求 架起相互协作、共治共赢的协同治理的桥梁。
2. 基层公安社会协同治理是政府主导的协 同治理
丁酮肟
公安机关作为政府的一个职能部门，承担 着维护社会秩序，保障公民合法权益，依法惩 处违法犯罪活动，妥善处理体性、突发性事 件，向社会公众提供法定管理、服务，调节矛 盾纠纷和防灾、救灾、减灾等职能任务。®基 层公安社会协同治理是一个由基层公安机关、 其他政府部门、非政府组织以及公众组成的复
杂系统。在这个复杂的社会系统中，必须有一 个占主导地位的子系统，才能使整个治理系统 有序运行，这个占主导地位的子系统应是以维 护安全秩序和稳定为己任的基层公安。基层公 安作为警务活动的执行者，公共安全的维护 者，应不断改进警务工作的方法和措施、优化 社会治安环境、分析和评估治安问题，维护自 身在治安治理系统中主导地位，维护社会治安 秩序。
3.
基层公安社会协同治理是以加强社会安
全防范为主的协同治理
随着我国社会治安形势的变化，警务模式 逐步从应急处置型向治安防御型转变。从狭义
上说，社会安全包括交通安全、生活安全以及 生产安全，®这些安全是人们社会生活、生产 必需的重要条件。按照马斯洛需求理论，安全 的需求仅仅高于生理的需求，处于第二层次， 是对安全、秩序、稳定以及免除恐惧、威胁与 痛苦的需求，是爱与归属、尊重需求、自我实 现的必备条件。安全、秩序、稳定的社会生活 环境的创设和提供，除了政府职能部门的作为 之外，每个社会成员，包括社会组织和个人都 有义务和职责，看好自己的门，管好自己的 事，同时把这种社会责任转化为共同的需要， 在政府的主导、科技的支撑、社会的参与之
萨奇尔下，共同投入到社会治安防范、公共安全环境 的营造之中。
4. 基层公安社会协同治理是强调信息技术
支撑的治理
现代科技发展推动了社会治理格局的变 革，当前“智慧城市”“智慧警务”建设，将 视频监控技术、智能识别技术、网络信息技术 等广泛运用到基层公安社会协同治理领域，推
① 上海市警察协会.大都市公安社会治理创新集萃[M ].北京：中国人民公安大学出版社，2016: 16.② 寇丽平.社会安全治理新格局[Ml .北京：国家行政学院出版社，2018: 3.
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动了现代科技在警务工作中智能化运用，促进 新的警务变革和警务流程再造。同时，现代信 息技术使基层公安与政府其他部门、企业、社 会组织与公众的信息、资源互联互通更加便 捷，为公安机关实现社会协同治理提供技术保 障。
二、基层公安社会协同治理的目标取向
目标是指射击、攻击或寻求的对象，也 指想要达到的境地或标准。目标是对活动预期 结果的主观设想，是头脑中形成的一种主观意 识形态，也是活动的预期目的，为活动指明方 向。®取向即为选取的方向，选择确定事物的 某个部分或方向。目标取向是指组织或活动预 期目的或者方向，具有指引和鞭策功能。
目标既是协同出发点，又是归宿点。党的 十九届四中全会提出完善社会治安防控体系，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机 制，增强社会治安防控的整体性、协同性、精 准性的目标。全会还从健全党组织领导的自 治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和 服务，发挥团组织、社会组织作用，发挥行 业协会商会自律功能，实现政府治理
和社会调 节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基 础等方面提出完善众参与基层社会治理的制 度化渠道。®由此，作为最基层单位的基层公 安，站在维护安全稳定的最前沿、联系众的 第一线，在新时代背景下，其职责就是防风险、护平安、促发展、惠民生。在基层社会治 理体系中，基层公安社会协同治理的总体目标 应是从提高基层公安社会治理整体效能出发，以协同高效为核心、以现代科技为依托、以规 范运作为基础、以协同能力为保证，协调整合 政府其他部门、市场、社会组织和公众等多元 主体，建立社会治安治理协作配合机制和社会 治安防控体系，促进社会秩序稳定和协调发 展。
基层公安社会协同治理目标具体可以包括 以下三个方面：一是发挥基层公安机关社会治 安专职职能作用，主动担负起社会治安治理重 任，当好社会治安治理的主力军。二是发挥基 层公安机关社会协同治理的组织者作用，动员 和引导社会治安主体积极参与社会治安治理，凸显政府在社会治安协同治理中的主导地位。三是发挥基层公安社会治理参谋者作用，主动 引导警务资源融人区域社会治理，为其他政府 部门以及社会组织的社会治理工作提供信息数 据等支持，间接致力于更大范围的社会协同治 理。
三、当前基层公安社会协同治理的制约因素
(一）基层公安及其人民警察对社会协同治理认识不足
“社会治理是一元主导，多方参与、各司 其职的协同治理” ®，社会协同治理主要价值 就是打破管理的一元制政府供给模式，形成多 元复合供给结构。在基层公安内部，对社会协台海局势
①百度百科.目标[EB/OL].h ttps://baike.baidu/item/%E7%9B%AE%E6%A0%87/6450 fr=alad d in.
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③燕继荣.走向协同治理----基层社会治理创新的宁波探索[M].人民出版社，2017:56.
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课题组：基层公安社会协同治理的目标取向与实现路径研究
同治理的认识仍然存在误区。一是过分重视公 安工作的专业性，注重打击刑事犯罪和行政执 法，对社会事务的重视和参与较少。其实，在 当前社会经济转型关键时期，经济社会发展不 协调、不充分等问题日益凸显，如果前端管理 问题没有得到重视、理顺和解决，任其发展的 结果就会是安全问题、秩序问题、稳定问题，影响社会治安和秩序。另一种情况是过分大包 大揽，管了一些不该管、管不了的事情，出现公安职能泛化（如公安机关“110”职能泛 化）等问题。因此，正确的态度是，发挥基
层 公安在社会协同治理中主导者的作用，充分利 用和整合社会组织以及公众力量，协调与政府 相关部门关系，共同致力于社会公共安全问题 的治理，加强前端管理的介人，改变基层公安 为社会各种矛盾“托底”的现象。
(二）利益上的冲突使得基层公安社会协同治理的效能削减
跨部门协同活动可能打破部门之间利益 的均衡，原有治理格局中主导性、优势性部门 利益必然受到影响，加上跨部门协同和取得收 益的不确定性，可能导致一些部门权力得到增 强、另一些部门权力受到削弱。®这种利益上 的冲击容易导致跨部门协同效能的削减，如公 安部门与房管、文化、城管等部门的协同合作 可能会出现问题。而影响社会治安秩序稳定的 诱因是多方面的，是社会政治经济文化等各种 因素交错发酵的结果，需要全社会的共同努力 协同治理。因此，基层公安社会协同治理需要 其他政府部门特别是市场监管、房管、税务、环保、司法等部门参与和协同。在利益冲突的 情况下，公安机关作为维护社会治安秩序稳定 的主要部门，与房管、市场监管、税务、环 保、司法等部门不存在上下的隶属关系，实践中难以整合其他政府部门等多方力量，需要党 委政府的统筹和授权，解决联而不动等问题。
而社会主体，无论是居民小区安防、重 点单位的内部保卫、大型活动安全管理、小区 物业安全管理等都有相关的法律法规对其安全 责任和安全保障要求进行规范，要求单位、部 门和个人在人力、物
力、财力上进行安全防范 方面进行投入，同时担负相应的法律责任。但 由于相关单位和部门在安全投入方面的短视行 为，对安全与效益的辩证关系认识存在偏差，在责任上能推则推，在投入上能省则省，主体 责任落实不到位。结果是多部门、行业协同治 理的领域仍然是公安机关的单打独斗。另外社 会公众对公安机关的安全防范政策法规制度不 熟悉、不理解，不遵守等问题，如交通大整治 过程中的打骂执勤民警行为的发生，智能安防 设施建设中资金众筹、协同建设等方面的低效 等，降低了基层公安社会协同治理的效能。
(三）社会治安主体协同治理参与缺乏主动性、积极性
社会主体是否具备主动参与协同治理的积 极性是基层公安社会协同治理的关键问题。消 极被动、拨一拨动一动是中国当下社会治理的 显著特点，而这是与协同治理不相容的。安徽省化工研究院
治安秩序作为一种公共性产品，参与这 种公共产品生产的社会治安主体，通过协作与 自治等方式来营造公共参与的空间。只有在个 体对秩序和安全需求以及在制度框架下的相互 依赖和共享过程中，才能体现秩序与安全利益 的最大化。通过行动增强对制度的认知，进而 增进对秩序与安全的共识，完成社会治安主体 身份的确认，实现现实公共秩序的建构。但由 于受中国传统差序格局文化观念的影响，在现 实治安治理中会不同程度地表现出公共性的缺
①赖先进.论政府跨部门协同治理[M].北京大学出版社，2015.
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