我国的公共管理理论与实践有着悠久的历史，但由于众所周知的原因，现代公共行政与公共管理研究和教育直至20世纪80年代才得以恢复和重建。1999年5月，国务院学位委员会第17次会议决定设立公共管理硕士（MPA）专业学位，这为我国公共管理学科的制度化建设迈出了一大步。六、七年来，公共管理学科发挥“后发”优势，获得了较快、较大的发展①。 本报告以中国大陆发表的公共管理研究文献为研究对象，暂不包括、香港、澳门地区的同类文献；在公共管理研究文献的选取上，多与常用的“公共行政”相类，而不与国务院学位委员会颁行的公共管理一级学科所包含的二级学科完全一致；或与国家自然科学基金“宏观管理与政策学科”中的“公共管理理论与方法”的范围大致相同，不包括“三农问题”、“公共卫生与社会保障”、“社区治理”以及“公共安全与危机管理”等专业领域，尽管这些领域在近几年已成为公共管理的热点问题②。考察年限以2006年为主，但鉴于我国还没有发表过类似的研究报告，本报告也回溯了此前的一些重要文献。因此，本报告也可以看作为近年来中国公共管理研究的前沿报告。
一、主题的确定
除期刊数据库以外，公共管理学的重要文献主要集中在《公共行政》（中国人民大学复印报刊资料）、《中国行政管理》、《公共管理学报》以及各级“党校（行政学院）学报”中，部分分布在政治类（如《
政治学研究》）、管理类（如《管理世界》）、综合类（如《学术月刊》与《经济社会体制比较》）、文摘类（如《新华文摘》和《中国社会科学文摘》）期刊上。此外，电子刊物也拓展了中国公共管理研究的阵地，如中国行政管理杂志社2006年底创刊了《中国公共管理评论》（英文版）和《中国公共管理》等两种电子刊物。
基于以上分析，我们主要通过两种途径来考察公共管理研究的主题：第一，统计2006年《公共行政》、《公共管理学报》和《中国行政管理》所载文献的关键词③。之所以选取这三种刊物是因为《公共行政》涵盖面广，信息量大，筛选严谨，结构合理完备，成为国内最有权威的专题文献资料选编；《公共管理学报》的论文选题前沿，研究深入，具有高起点、高质量的显著特征和较强的新颖性④；《中国行政管理》是“管理学类第一位、中国政治类第三位”的核心期刊，选登论文具有理论性与实践性相结合的特点。这三种期刊可以集中反映公共管理学领域的基本发展态势。第二，在第一步析出的关键词的基础上，参考2001年以来陈庆云、陈振明、董克用、胡伟、蓝志勇、林尚立、王乐夫、薛澜、张康之、朱
①薛澜对此有过详细考察，参见“公共管理与中国发展：公共管理学科的回顾与前瞻”，《管理世界》2002年第2期。
②参见国家自然科学基金委员会管理科学部主编的《管理科学发展战略：暨管理科学“十一五”优先资
助领域》（科学出版社，2006年）一书中对“宏观管理与政策学科”的分类。同时，该书对1994年至2003
年期间“公共管理理论与方法”以及各专业领域的发展态势作了统计分析。
③按照关键词的族进行统计，把相似的关键词纳入一族，如“公共治理”族包括：治理理论、善治、地方治理、社区治理等，同一篇文章有一个以上的相似关键词，只计算一次。所确定的关键词族应具有理论和实际内涵，例如在实际关键词统计中，“改革”、“创新”与“体制”等关键词出现频数最多，但我们没有把它收录在内，但在总结公共管理学的研究特点时，我们会考虑这一数据。
④参见王鸿谦、肖湘：“《公共管理学报》2004—2005年载文统计分析”，《公共管理学报》2006年3期。
立言等关于公共管理学科体系的文章，确定一系列关键词，然后利用这些关键词在“中国期刊全文数据库”中进行检索，获取近5年来的文献数量①，以此来反映被检索领域在整个公共管理学科的研究情况。除上述两种途径以外，本文在数据搜集与文献分析过程中还应用“中国引文数据库”、“维普全文期刊数据库”以及一些期刊的年终“总目录”进行了补充性检索。有些补充性的结论由此途径得出，下面不再一一注明。
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第一种途径的考察结果显示，在《公共行政》中，“公共管理”、“公共治理”与“公共行政”三个关键词频数最高而且比较均衡；在《中国行政管理》中，“绩效评估”、“人力资源”与“地方政府”备受关注；在《公共管理学报》中，“公共管理”、“公共治理”与“非政府组织”等主题得到了最多论述。这种状况反映出前述三种期刊的不同特点。从《公共行政》的统计数据来看，公共管理学科中还存在不同的“范式”之争，但“治理”与“善治”理念已得到普遍认同，作为重要治理主体的“非政府组织”受到关注②；公共管理的价值取向也受到关注，公共性、公平、正义等主题成为人们讨论的重点；同时，作为善治与公共价值实现工具和程序的“绩效评估”、“电子政府”③和“民主参与”等主题也占据了重
表12006年三种刊物前十位关键词频次
在第二种途径中，采用的关键词包括：“公共管理”、“治理理论”、“公共政策”、“公共利益”、“公共财政”、“公共产品”、“民主参与”、“服务型政府”、“政府绩效”、“政府间关系”与“非政府组织”等。从考察结果来看，“公共管理”④、“公共产品”⑤、“公共利益”①、“非政府组织”②与“公共政策”成为近五年来
①检索路径是：采用高级检索，选择“经济政治与法律”目录中的“中国政治、国际政治”、“国家行政管理”、“管理科学”、“宪法、行政法与地方法制”数据库中的“核心期刊”，采用“关键词”的“精确匹配”进行检索。在具体检索中采用多轮检索，选择其中的最佳检索策略并以此确定命中的文献数目。另外，由于网络数据库与纸质出版物有时间差（检索时间为2007年1月4日），因此2006年的相关数据比实际要小。
②2006年由《学术月刊》编辑部与《文汇读书周刊》编辑部联合发起的“2005年度中国十大学术热点”评选中，“非政府组织研究”名列第六。这一研究方兴未艾，势头强劲。
③在“电子政府”、“电子政务”与“数字治理”等研究领域，汪玉凯、徐晓林、张成福等的研究成果被引频率较高。判断依据主要来自“中国引文数据库”的检索数据，由于依据的单一性和引文的时间差问题，本结论只作参考。下同。
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④关于公共管理范式问题，陈振明、陈庆云、季明明、王乐夫、王惠岩、赵景来、张康之等的研究成果被引频率较高。
⑤对于“公共产品”问题，黄志冲、黎炳盛、林万龙、陶勇、王国华、吴士健、熊巍、叶兴庆、张军等人
研究的热点。（见图1）“治理理论”③、“服务型政府”④、“政府绩效”⑤、“公共财政”、“民主参与”等研究领域广受关注。同时，“政府间关系”⑥这一论题在核心期刊中的文献相对较少，但除“中央与地方”外，“省管县”、“县乡关系”和“乡村关系”在一般学术期刊中，已成为讨论的焦点。
图1 中国期刊网关键词检索数据
根据以上两种途径为主的统计数据以及文献分析，我们认为2006年中国公共管理研究具有以下主要特点：
第一，“体制改革”与“制度创新”是公共管理学界常论常新的议题。上述图表中没有体现“体制（制度、机制）”、“（政府）改革”和“（政府）创新”等关键词的频数，但在关键词统计与数据库检索中，这类关键词的频数很高，在《中国行政管理》和“期刊全文数据库”中远远超过其他关键词。这反映了学者们对我国正不断进行着的社会变迁与行政体制改革进程的高度关注。
第二，在公共管理研究范式的讨论中，争辩公共行政、公共管理、新公共管理、公共治理等概念的异同仍是重要话题，但论者的着眼点已不再停留于概念上面，而是更多地转向思考公共管理的本质、使命与定位以及学科资源整合等问题。
第三，“治理理论”日益成为人们讨论的前沿与热点。在关键词统计中，我们发现“民营化”、“市场化”等词汇仍然频频出现，但“多中心体制”与“多元主体”已经成为热点话语。关于“非政府组织”、“公共产品”、“社区治理”与“乡
的研究成果被引频率较高，而且涉及到农村公共品供给的较多，这些学者多数具有经济学背景。
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①对于“公共利益”与“公共性”等问题，蔡立辉、麻宝斌、李春成、孙柏瑛、王乐夫、王成栋、张康之、张庆东、周志忍等人的研究成果被引频率较高。
②对于“非政府组织”与“公民社会”等问题，何增科、贾西津、康晓光、李景鹏、唐士其、王名、俞可平、郁建兴、赵黎青等人的研究成果被引频率较高。
③对于“治理理论”，何增科、胡仙芝、孙柏瑛、徐勇、俞可平、郁建兴、赵景来等人的研究成果被引频率较高。
④对于“公共服务”和“服务型政府”等问题，陈振明、迟福林、胡象明、李军鹏、刘俊生、刘熙瑞、宋世明、沈荣华、唐铁汉、王乐夫、杨团、谢庆奎、周志忍、朱光磊等人的研究成果被引频率较高。
⑤对于“绩效评估”问题，蔡立辉、马宝成、彭国甫、徐邦友、臧乃康、张璋、张定安、周志忍、卓越等人的研究成果被引频率较高。
⑥对于“政府间关系”问题，鲍静、薄贵利、戴均良、华伟、贺雪峰、金太军、刘君德、刘小康、潘小娟、孙学玉、唐兴霖、汪宇明、王佃利、王健、伍开昌、徐勇、于鸣超、周振鹤等人的研究成果被引频率较高。
村治理”的研究也占了更大的分量。这反映出近年来我国非政府组织发展较快的态势以及进一步发展的
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要求，反映出农村公共产品供给需求强烈与城乡社区建设蓬勃发展的现实。
第四，研究者开始将相当的注意力从“行政效率”转向公共管理的“公共性”。“公共性”、“公共利益”与“公民参与”等议题得到了前所未有的关注。强调“公共性”与“公共利益”，其理论意义在于它是公共管理学合法性的重要支柱①，其现实意义则在于它回应了经济社会发展中带来的社会问题，对矫正片面追求微观效率给社会带来的严重后果有非常重要的作用。近年来，、拆迁、医疗、就业、贫富差距、腐败、环境等问题对于经济社会发展的影响不断上升，政府的公共性与政府能力不断受到关注。
第五，在政府创新研究方面，研究者较多关注服务型政府与责任政府以及作为其实现程序的公民参与和作为工具的绩效评估。在政府绩效评估研究中，研究者将主要精力集中在政府绩效评估的体系建构与评估方法上。在这些领域中，理论界与公共管理实际部门之间的相互推进作用表现得尤为显著。
第六，公共管理的社会维度日益凸现。它既体现为人们日益重视社会组织作为公共管理主体的角，体现为公众对公共政策的参与，也体现在“医疗卫生”、“社会保障”、“劳动就业”与“弱势体”等方面的社会政策越来越成为公共管理关注的对象。
第七，行政区划与政府间关系成为近几年人们关注的现实问题。其关注点主要集中在“省管县”、“县乡关系”与“乡村关系”的改革与处理。基层政府，尤其是乡镇政府成为研究者关注的重点。这也可看作是新农村建设上升为国家战略在公共管理学界的一种反映。
基于以上分析，本报告将上述主题中最具有普遍性、理论性与争论性的四个方面进行报道：公共管理学的范式之争与理论体系的整合、治理理论的引入及其本土化、政府创新的理论与实践以及政府间关系。在这四个前沿主题的报道过程中，“公共利益”、“公共性”、“公共产品供给”、“服务型政府”、“公民参与”与“绩效评估”等论题都将在相关的位置得到阐述。
二、公共管理学的范式之争与理论体系的整合
对于一个发展时间不长、知识更新很快并且一直面临学科内部整合的综合性学科而言，公共管理研究中始终存在的一个核心议题就是理论范式问题：它是否存在知识核心？是否能称为一门科学？
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蓝志勇曾在Administration and Society杂志2000年第2期发表“A Paradigmatic View of Public Administration Research: An Empirical Test”一文，其中引用了两位公共管理领域知名学者的对话。一人问：“拥有一个指导公共管理研究的范式很重要吗?我们是否正在形成一个范式?若存在范式，哪一个是最有前途的?”另一人的回答分别是：“不是很重要”，“没有形成”，“我提出的范式最重要”。作为对这一对话的延续与回应，蓝分析了1993-1995年间发表在美国8种公共管理权威期刊上的634篇论文，勾画出了指导当代美国公共管理研究的范式观，并建立了包括三个层级的公共管理范式模型。他认为，一级范式的假定是，公共管理区别于一般性管理；研究内容是，公共性质的地位；问题是，如何改进公共部门工作。基于这种分析，蓝认为有关公共管理领域是否具有传统上所认可的学科范式的争论正越来越不重要，重要的是公共管理学者具有清醒的学科自我
①张康之：“论‘公共性’及其在公共行政中的实现”，《东南学术》2005年第1期。
意识以及对学科知识核心及其与其他学科之间的关系有更为清晰的把握。2005年，蓝的这篇文章译成中文在《公共管理学报》第3期上发表。
之所以引用蓝的这篇文章，是因为近年来中国公共管理学界似乎面临着美国学者几年前的问题。近年来，在中国公共管理研究中，“传统行政”、“公共行政”、“公共管理”、“新公共管理”等“范式”不断被提出。有人认为这些“范式”可以同时共存，也有人认为这些“范式”是替代性的。多种“范式”共存导致了人们使用的概念体系上的差异。
与公共管理研究范式之争直接相联系的问题就是公共管理学的性质、使命与定位。对此，林尚立认为，公共管理是有明确管理对象、管理主体和管理原则的管理活动：对象是公共资源，主体是以政府为核心所形成的政府、市场社会多元统一的公共治理体系；原则是公共性、公正性和效益性的有机统一①。王乐夫则把公共管理的基本特征归纳为管理主体的多元化、管理基础的社会化、管理结果的责任性及管理过程的互动性等四个方面，认为治理是公共管理实现的最佳形式。②在较早时候，张康之也表达了类似看法。他认为，公共管理理论的发展与转变打破了行政管理主体的一体性、政府存在的唯一性和公共产品供给的垄断性；把行政管理的主体中心主义转变为客体中心主义；从强调权力中心转变到强调计划与项目的有效性，强调服务中心；把效率中心主义转变为成本中心主义；把个体利益主义转变为公共利益中心主义③。
公共管理学的性质、使命与定位是与某种价值判断相关联的，这种价值判断就是公共管理的“公共性”。与此相关的问题是：公共管理的主体是以公共性为使命的吗？什么是公共性？公共利益是否存在？这些问题的争论主要表现为经济学与政治学理论预设之间的对决。
林尚立认为，公共管理学科的历史起点和逻辑起点都在政治学。这种血缘关系决定了公共管理学的核心价值和现实使命与政治学具有内在一致性，如同工商管理学的核心价值和现实使命与经济学具有内在一致性一样。经济学解决的是创造财富的行动；政治学解决的是创造有序的公共生活行动。经济学的理论与价值观在于激励人们追求“实际利益”，其使命是如何使财富增长成为可能；政治学的理论与价值观要求人们维护公共利益，其使命是如何在资源稀缺的条件下，创造使人们的无限欲求得到最大满足的有序的公共生活。有学者回溯了人们对公共利益内涵的探索，指出洛克在《政府论》中否定了政府的基础在于君权神授或弱肉强食的“丛林法则”，提出人类为摆脱“自然状态”和“战争状态”而选择“共同体状态”。这种“共同体状态”就是公共利益的合法性基础，用微观效益理论替代国家层面上公共利益的宏观认识的做法，带来了巨大的社会后遗症④。
经济学家对是否存在“公共利益”这一问题的讨论是从“效率”出发的。经济学中所谓效率，是指经由一个自由市场选择过程，每个个体的福利都能够得到改进的状态。在这样一个定义中，“效率”与“公正”是融为一体的，所谓公正就是每个个体的自由选择。这种个人主义的方法论使得他们不认可超越每个个体的所谓“公共利益”。肯尼思•阿罗认为，不存在一个理想的规则，能使社会或任何一个集体，从个人的
序数偏好得出社会的偏好与选择，即不存在集体决策的理想方式。这即是阿罗“不可能性定理”。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森
①林尚立：“公共管理学：定位与使命”，《公共管理学报》2006年第2期。渔获
②王乐夫：“从‘公’与‘共’的异同看公共管理的基本特征及其实现形式”，《内蒙古财经学院学报(综合版)》2006年第2期。
③张康之：“公共管理：社会治理中的一场革命（上）”，《北京行政学院学报》2004年第1期。
④蓝志勇：“公共管理中的公共性问题”，《中国行政管理》，2006年第7期。
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