全球化已经赋予政治生活的传统问题——即谁统治，怎样统治，为了谁，要实现什么样的目标以新的意义。国家与社会、政府与公民的关系发生了巨大变化，政府的管理理念、方式和手段也发生相应改变，社会管理模式的创新，需要从治理理论和新公共管理运动中获得灵感。 作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。
治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任;管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治
学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理对传统公共行政模式的批判
20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动(NPM)，通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制(科层制)原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式;二是公共物品及服务应由政府机构(官僚机构)来提供，即政府是公共物品的唯一提供者;三是政治(政策制定)与行政(政策执行)分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实;四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。
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排污阀 随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制(科层制)已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，123如
空气弹簧奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。[]其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，1]以现代经济学的方法来研究民主立宪政体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
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虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特
尔将其归纳为六个核心要素:生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务;市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端;服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度;分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性;政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力;问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构(分散化)，采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[]奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;社区拥有的政府：授权而不是服务;竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去;有使命的政府：改变按章办事的组织;讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要;有事业心的政府：有收益而不浪费;有预见的政府：预防而不是;分权的政府：从等级制到参与和协作;以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法
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移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任;一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性;明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估;公共管理人员更具政治彩，而不是政治中立或无党派的;政府职能更有可能受市场检验(如合同外包)，或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可;通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家的政府改革的潮流。
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