协同治理的理论框架及案例考察

作者：***

来源：《财经问题研究》2022年第08期

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摘要：创新社会治理机制是推进国家治理现代化的重要方面，协同治理是一种公共政策制定和执行过程中的手段，也是一种新的社会治理模式，该模式克服了以往管理主义和冲突主义的弊端，是当前各地方政府开展一系列社会治理创新实践的理论总结，有利于新时期正确处理人民内部矛盾，构建基层社会治理新格局。领导力、制度设计、初始合作条件是协同治理的外部影响因素，这些因素能够影响到协同治理论坛是否可以顺利开启;沟通、信任、承诺、共识、中期成果是协同治理的内部过程因素，描述了协同治理论坛如何能达成良好的政策效果，这个过程是非线性和迭代的，它可能成为一个自我强化的良性过程，或是由于某个环节没有打通而造成协同治理的失败。协同治理框架能够分析当代我国社会治理的现实案例，如化解居民停车矛盾等。

关键词：协同治理;国家治理现代化;创新社会治理;社会协同;众参与

中图分类号：F810.2，D63-3 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）08-0113-09

一、协同治理的概念界定

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从“协同治理”这一概念拆开看，它首先是一种“治理”而非“管理”模式，习近平总书记深刻地指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[1]。这就意味着，传统单向度、自上而下、应对性的社会管理模式应当加以转变，为了达成这种转变，需要围绕着系统、依法、源头、综合等四个方面的理论和实践寻新思路、新办法——共建共治共享新格局就是这样一种制度安排和工作方法，政府、企业、个人等多方面的利益相关者共同建设，共同合作解决问题，共同分享改革成果[2]。而“协同”的含义应当与“合作”进行比较。如果说“合作”治理更加强调某种平等关系的话，那么“协同”治理之中的各方是存在地位上的差异的——通过字面理解二者其实就是一个好方法，协同本身就意味着某个主体的领导下，各方利益相关者帮助领导者共同解决问题。本文协同治理的定义结合了“协同”和“治理”的要义，并参考经典文献中的若干定义[3-6]，将其定义为：协同治理是一种社会治理安排，其中一个或多个公共机构与私人机构的利益相关者共同参与到集体决策的论坛当中，这个决策过程是正式的、面向共识的、慎重的、旨在制定或执行公共政策，或者对公共事业和资产进行管理。该定义强调了六个重要的准则：第一，集体决策的论坛必须由公共机构发起。公共机构既可以指政府机构，也可以指政府的分支机构（事业单位）如公立大学，公立电视台等。由谁来发起协商论坛具有重要的意义，

通常只有公共机构拥有足够的公信力和资源来发起论坛，特别是在我国更是如此，应当重视公共机构独特的领导能力和领导角。第二，论坛必须包含非官方的利益相关者。政府机构内部的协作固然是重要的，然而本文研究的协同治理，如果没有非官方的行动者也就失去了它的意义。公共事务的利益相关者往往并非公共机构本身，而是涉及了企业、居民等。而大多数公共政策必须依赖非官方行动者的配合（比如垃圾分类）。无论是政策制定、实施还是解决矛盾冲突，如果不包含各方面的利益相关者的参与，无疑就是退回了管理主义的模式当中了。第三，非官方行动者的实质性参与。上文提到，协同治理模式當中需要有非官方利益相关者的参与，但如果这种参与仅仅是形式上的参与，那么该模式依然形同虚设。利益相关者在决策论坛中必须拥有实质性的话语权和充足的利益表达机制，而不是被另一些参与者“咨询”，官方和非官方的行动者之间理当是双向交流。第四，决策论坛应当正式举行并集体召开。定义中所强调的“正式举行”，其含义区别于“非正式”的合作。一些情况下协同治理会被误解为政府和企业之间培养的某种非正式关系（并不是指寻租关系），本文所指的协同治理强调必须将这种关系纳入一个正式的框架之中。另外，“集体召开”的含义是指协商会议必须是所有利益相关者共同参加的“大会”，而绝不是个别相关者之间召开的“小会”。第五，决策论坛是面向共识的。这个准则说明一个遗憾的事实——决策

论坛并不总是能取得各方的完全共识，很多相关者的利益冲突也不是简单地开几次会就能调解的。因此，协同治理模式的主要目标是“面向共识”而不是“取得共识”[7]。这就意味着，在协同治理的论坛中坐下来谈判的前提是：人们愿意努力达成共识，或者至少愿意努力发现协商领域。第六，决策论坛商讨的内容是公共事务。很多时候，利益调解和表达机制针对的对象并非公共事务，而是一些私人事务（例如信访制度）。但协同治理本身应对的是公共政策的制定和实施，抑或是公共问题的解决，所以这个论坛不是为调解某些利益相关者的私人利益而存在的。

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二、协同治理的一个理论框架

笔者从概念厘定、基本理论模型的阐述出发，构建协同治理的理论框架如图1所示。

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由图1可以看出，协同治理模型由：初始条件、领导力、制度设计、协同治理过程、政策结果等五个变量组成。其中，政策结果是指针对某项公共事务，是否能够顺利发起、并完成协同治理最终制定出有效的政策，或者顺利地落实某项之前遭遇问题的政策;初始条件设定了社会资本、经济和政治资源的初始水平;领导力为协同治理提供必要的调节和信任中介;制度设计规定了基本规则;协同治理的过程则可以被视为一个非线性的迭代过程，也即

被本模型简化为一个循环，这个循环有可能成为良性循环，也可能在某些环节断裂，甚至走向恶性循环。可以看出，协同治理的成功与否起码应当取决于两个方面：发起和过程。因此，该模型的三个外部变量就可以被视为能否发起的条件变量——初始条件、领导力、制度设计。而协作过程则被描述为在这个论坛之中能否顺利达成合作的变量——即过程变量。这些变量都可以细分为一些次级变量，下文将详细介绍。

脐点1988 （一）协同治理的外部影响因素

影响协同治理是否能够开展的基本因素包括初始条件、领导力、制度设计三个变量。

1.初始条件：开展协同治理之初的一些条件，能够促进或阻碍合作

该变量由三个子变量组成：

（1）合作/对抗的历史：利益相关者之间的历史，能够促进或阻碍合作。有积怨的利益相关者难以形成合作，而有成功合作历史的相关者则更容易继续合作。然而，令人意外的是，存在旧怨与否并不百分之百地决定合作的前景，如果利益相关者间的利益高度相关，那么有时尽管有新仇旧恨，他们也愿意坐下来谈判。由此可以引申出如下命题：

命题1：如果利益相关者之间存在冲突的历史，那么协同治理就不易成功。除非利益相关者存在高度的相互依赖性，或者采取积极的手段来弥补利益相关者之间低水平的信任和社会资本。

（2）参与激励：利益相关者对于协同治理结果的期望。大量案例表明，人们参与某项公共事务决策论坛的激励，往往来自于他们对这个论坛的预期。人们从这样几个方面预期协同治理的论坛：当它是高效（或冗长）的，是务实（或形式主义）的，与自己利益切身相关（或无关）的，没有替代手段（或可以轻易另起炉灶），人们的利益相互依赖（或相互独立）的时候，会更有参与的激励（或不感兴趣）。有很多案例表明：合作或对抗的历史和权力/资源的不均衡也能够间接地影响人们参与的热情，这点非常容易理解——与曾经的敌人共同合作很难，而过于强大的对手也会让人望而却步。因此，这就意味着参与协同治理的激励还可以成为合作或对抗的历史和权力/资源的不均衡变量影响协同治理过程的中介变量。由此可以引申出如下命题：

命题2：当利益相关者预期协同治理的过程高效、务实、利益相关、无替代手段、彼此依赖的情况下，他们更容易参与协同治理，反之亦然。

（3）权力/资源的不均衡：当权力/资源在利益相关者之间的分布不均衡时，协同治理非常容易被强大的利益相关者操纵。当多个利益相关者共同参与协同治理论坛时，人们常常会担心以下这些问题：较弱的相关者的利益能够得到足够的考虑和关切吗？强大的利益相关者是否有可能这个进程呢？人们有时缺乏足够的专业知识和充足的时间参与协同治理论坛，此时会不会使这个论坛失效？当弱小的利益相关者预期到了自己的无力时，他们还愿意参加吗？面对这些疑问，協同治理的领导者应当考虑用恰当的方法为弱小的利益相关者赋权。由此可以引申出如下命题：

命题3：如果利益相关者之间存在显著的权力/资源不均衡，使得重要的利益相关者无法有效参与，那么有效的协同治理应当增加弱势利益相关者的权力和代表地位。

2.领导力：促使各方走到谈判桌前，指导他们度过艰难的合作过程的关键因素

在这里，所谓领导力具体应当表述为促进性的领导力。何为“促进性”？即与“强制性”相区别的一种领导力。在管理主义的模式下往往孕育出强制性的领导力，其发挥的主导作用体现为行政命令和强制手段。而在协同治理模式下，协商论坛的领导者对利益相关者之间合作的直接干涉很少，领导者所起的作用主要是保证合作过程的完整性，并适当地为这个

过程提供帮助，其领导风格是“注重促进和保障这一进程（而不是个别领导人的雷厉风行）”。具体来说，促进性的领导力需要做好以下五方面的工作：建立和维护基本规则;促进各利益相关方进行对话;充当各方信任的中介;平衡各方的权力;探索共赢的利益。半人马酋长

对于领导者来说，较好地承担以上任务，我们就可以认为该协同治理被促进性的领导力所支持。其中，平衡各方权力的意义即为领导力“给参与者有意义的声音”[8]，即赋权给较弱的行动者。当某个协同治理的初始条件不甚理想时，人们参与的动机薄弱，权力和资源分配不均，相互之间敌对情绪高涨。此时领导力的作用就变得特别重要，领导者往往要充当互不信任各方的信任中介，并且在人们参与动机薄弱，动辄打退堂鼓的情况下出面干预以保证所有人留在谈判桌上。因此，促进性领导力的作用不可小觑，一些情况下甚至可以部分弥补初始条件和制度设计方面的不足。由此可以引申出如下命题：

命题4：当领导力能够维持基本规则、促进对话、充当信任中介、探索共同利益、平衡各方权力时，协同治理进程更容易建立起来。

3.制度设计：合作论坛的基本协议和基本规则，合作过程的程序合法性至关重要

最基本的制度设计问题就是如何发起合作过程本身。也就是回答“让谁参与”的问题。协同治理应当是：

（1）开放和包容的，哪怕是潜在的“麻烦制造者”也应当囊括到合作过程当中。广泛的包容性绝不仅仅是协同治理中开放和合作精神的反映，它是这个进程合法化的核心。（2）清晰的基本规则和透明的程序，是制度设计的重要特征。清晰和透明两者都可以理解为程序合法性以及信任建设。领导者要求利益相关者们进行真诚的谈判、探索妥协和互利的可能性。但利益相关者在参与合作过程时往往心怀疑虑。他们对公平问题很敏感，关心其他利益相关者的权力，也关心合作是否有被操控的可能性。合作过程的合法性部分取决于利益相关者的感知公平，即他们是否获得了“公平待遇”。明晰和持久适用的基本规则能够使利益相关者安心[9]。透明的程序意味着利益相关者能确信公共谈判是“真实的”，并且合作过程不是什么秘密交易的掩护。（3）当合作论坛是“唯一的选择”时，更容易激发利益相关者的参与。很容易想象的一个事实是：如果参与者有一些自己的个人渠道来解决纠纷，那么他们就对与他人合作没什么兴趣了。相反，如果某个公共问题的解决必须依赖唯一一个协同治理的论坛，那么利益相关者自然会争先恐后地参与进来，生怕自己的利益因缺席而受损。（4）合作论坛应当有一个明确的截止日期。否则可能会因为复杂的利益冲突而变得

永无止境[10]。由此可以引申出如下命题：

命题5：当决策会议的制度设计符合开放、包容、清晰透明的特点，并且有着唯一性和合理的截止日期时，更有助于协同治理的发起。

（二）协同治理的内部过程

很多学者认为，协同治理是一个“阶段性发展”的过程。他们认为，利益相关者们的合作过程可以按照一定的标准划分为线性的几个阶段。如Susskind和Cruikshank[3]将建立共识的过程区分为谈判准备阶段、谈判阶段、实施阶段;Gray[4]定义了合作过程的三个步骤：确定问题、确定方向、实施。而另一部分学者并不认为合作的过程是线性的，他们认为合作过程中交互影响的变量是如此多而复杂，因此，最好将其简化为一种循环[11-12]。进一步地，这种良性或恶性的循环过程所体现出的核心内涵是：先期合作结果的反馈能够积极或消极地影响下一期的合作。因此，沟通、信任、承诺、共识、中期成果这五个变量组成的循环能够描述合作的内部过程。

（1）合作/对抗的历史：利益相关者之间的历史，能够促进或阻碍合作。有积怨的利

益相关者难以形成合作，而有成功合作历史的相关者则更容易继续合作。然而，令人意外的是，存在旧怨与否并不百分之百地决定合作的前景，如果利益相关者间的利益高度相关，那么有时尽管有新仇旧恨，他们也愿意坐下来谈判。由此可以引申出如下命题：

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