作者：张传洲 张秀娟
来源：《创新》2020年第05期
丁香小慧 [摘 要] 乡村治理作为国家治理的重要组成部分，直接关乎国家治理现代化建设。党的十九大报告提出要建立健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，如何构建和完善“三治结合”的乡村治理机制成为现实而又迫切的任务。全面梳理七十年来我国乡村治理制度变迁历程表明，“三治结合”是政府主导的乡村治理制度变迁的逻辑必然和社会经济发展的客观要求。但是，构建“三治结合”乡村治理机制面临着自治、法治和德治等方面的诸多问题和制约因素。因此，要进一步提高思想认识，夯实党建工作的政治基础，全面推进自治的主导地位、法治的保障地位和德治的基础地位建设，形成自治、法治和德治相得益彰、相互补充的治理机制。 [关键词] 乡村治理;自治;法治;德治;“三治结合”
[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2020）05-0106-011
有机纤维 一、问题的提出及文献综述
乡村治理作为国家治理的重要组成部分，其治理能力、治理水平和治理效果直接关乎国家治理现代化建设。党的十九大报告明确提出乡村振兴战略，指出要建立健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，其后在2018年中央一号文《关于实施乡村振兴战略的意见》中，进一步强调要构建“三治结合”的乡村治理机制;在2019年中央一号文《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中，再次明确把乡村治理能力提升作为年度重点工作。因此，全面理解和审视乡村治理的内涵，梳理国内外乡村治理研究的相关文献，从政府主导的乡村治理制度变迁视角分析入手，研究探讨“三治结合”乡村治理机制存在的制约瓶颈，为构建和完善“三治结合”乡村治理机制及其实践提供建议具有现实而又重大的意义。
（一）乡村治理的概念
20世纪90年代以来，源于企业的公司治理理论在政治领域、社会领域中被广泛运用。所谓治理，其实就是不同利益相关者通过一定的方式或机制进行协调合作的过程，它体现的不仅是某种制度的具体形式，还是一种持续的正式或者非正式的互动过程。因此，乡村
治理是涉及农村社会生活、政治参与和秩序维护等多维度的一项系统工程。乡村治理是基层政府、社会组织、民间机构或民间力量等多主体通过有效的机制运行促进良性互动和共同作用，从而影响和调控乡村社会公共事务，实现乡村社会有序发展的过程，也就是对村域范围进行有效组织管理和调控的过程。
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乡村治理涉及几个核心范畴。第一，乡村治理目标。不同于公司治理把利润作为单一的目标设定，乡村治理具有多维度目标。一般而言，乡村治理目标指向是治理的效率、公平与社会稳定，从某种角度而言，多重目标和目标之间的协调注定了乡村治理的难度。第二，乡村治理主体。依据相关利益者理论，乡村治理主体也应该是多元的，应该包括作为社会管理者的政府、作为利益主体的基层村民及其代表机构以及其他涉及乡村利益的行为主体。第三，乡村治理机制。乡村治理机制是治理主体之间相互联系、相互作用的关系以及它们之间的协调运行规范，具体表现为正式的和非正式的规则和制度。第四，乡村治理模式。不同的乡村治理目标指向、不同的乡村治理主体以及相对应的乡村治理机制有机结合为不同的乡村治理模式。显然，治理机制和治理模式是乡村治理中最核心的概念。 （二）文献综述
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随着学界和政界对于乡村治理的重视和关注，乡村治理的相关研究成为热门领域。以“乡村治理”为主题的核心期刊（南大核心和中文核心期刊目录为限）论文自2008年进入每年100篇以上，及至2018年上升至500余篇，2019年达到733篇，其研究热度可见一斑。梳理相关文献，国内学者的研究主要聚焦于以下几个方面。剩女
一是乡村治理历史演进。吴业苗梳理了从中国传统社会乡村治理到改革开放后乡村治理，从权力逻辑视角分析了乡村治理的演变[1]。李达、王俊程以中国乡村治理变迁与改革开放之间的契合关系为逻辑起点，考察了中国乡村治理变迁的路径选择[2]。曲延春、王成利则从政策层面，以中央一号文件为线索，分析了改革开放四十年间乡村治理的演变[3]。
二是村民自治。代瑾从历史视角分析了传统乡村治理制度变迁，认为现代乡村治理中应着力推动基层民主自治以调动众的积极性、主动性和创造性[4]。刘金海就村民自治过程中诸如选举程序、投票方法、权力制衡方式与监督方法、信息公开方法等问题进行了广泛的讨论[5]。汤玉权等在对村民自治过程中面临的问题进行了深入分析后发现，村民自治或者面临着上级政府过度干预，或者面临着宗族、家族、派系甚至黑恶势力的操纵，以及内部权力冲突和村民素质较低等一系列问题[6]。而任中平则从社会和谐、经济发展、公共服务三个角度对村民自治效果进行了评估，得出了效果欠佳、亟待提高的结论[7]。
三是乡村治理模式。贺雪峰通过区域视角研究，把中国乡村划分为华南宗族型、华北小亲族型、华中原子型和沿海工业化等四种主要类型，并据此提出了依据乡村类型选择不同的有效乡村治理模式的思路[8]。而仇叶在对浙粤两地乡村治理模式差异进行了对比研究，从习俗习惯、宗教、地域文化等视角提出了优化乡村治理模式的有益建议[9]。侣传振则基于互联网时代，指出农村协同治理存在的“公开—监督”“互动—协商”“开放—共治”三种模式，提出了应相机选择乡村治理模式[10]。
四是新乡贤治理。高福顺重新挖掘了传统乡绅治理，就乡村治理现状下的现代意义进行了新的阐释[11]。胡鹏辉、高继波在对部分地区乡村治理实践进行总结的基础上，提出了新时代背景下的新乡贤治理理论[12]。于语和、白婧在充分认识了乡贤对乡村治理的特殊价值，提出了乡贤引领乡村振兴的实现路径[13]。俞秀玲则从文化视角进行研究，认为新乡贤文化的重塑对乡村治理实践具有重要的现实意义和价值[14]。
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另外，有学者通过典型案例研究总结了乡村治理的实践经验，比如，王晓莉基于20个首批乡村治理典型案例进行的比较分析[15]，切排、赵志浩对于华北平原某村治理模式选择过程的经典剖析[16]，梅继霞等采用多案例的分析揭示了经济精英参与影响乡村治理绩
效的作用机制及条件[17]。也有学者从借鉴发达国家乡村治理的成功经验视角进行了研究，比如，刘洪涛、肖功为对于国外乡村治理主流模式及隐性机制的研究[18]，张翠基于世界发达国家在城鄉一体化进程中的举措对于中国乡村治理的借鉴[19]。相关研究为中国乡村治理理论和治理实践提供了多维度的建议和意见，但是现有研究也存在着视角相对凌乱和体系不够系统的问题。因此，基于制度变迁理论视角对政府主导的中国乡村治理历程重新审视和进一步梳理，对于探索构建“三治结合”机制具有一定的现实意义。
二、政府主导的乡村治理制度变迁
回顾中华人民共和国成立以来的70多年，不难发现，乡村治理具有典型的政府主导的制度变迁特征。以乡村治理机制和模式为依据，国内学者的基本观点是可以分为四个阶段，即“村社合一”阶段、“政社合一”阶段、“乡政村治”阶段以及“三治结合”阶段。我们借鉴这种阶段划分方法，全面审视和考察乡村治理制度变迁的历程，寻求乡村治理机制和治理模式选择的内在逻辑，为乡村治理的理论优化和实践发展提供借鉴。
（一）“村社合一”阶段（1949—1957年）
中华人民共和国成立之初，土地制度作为传统农业社会的根本制度，以地主阶级封建剥削的土地私有制严重束缚了农村社会生产力的发展。中国共产党在充分借鉴老解放区开展的成功实践和经验基础上，迅速在全国范围内开展了运动，并于1950年6月中央政府颁布了《中华人民共和国法》，进一步规范并促进了全国范围内的的全面展开。截至1952年，利用三年的时间基本完成了全国范围内的，实现了“耕者有其田”的土地农民个体私有制。的全面完成，消灭了地主封建阶级的土地私有制，消除了以土地实现剥削的基础，实现了平等的土地私有制制度，极大地提高了农村生产积极性，释放了农村生产力。但是，以土地私有制为基础的小农户经营制度为基础，在废除了乡绅治理模式后形成的松散乡村组织，却难以承担规模经济的效益发挥，虽然实现了某种意义上的公平，但是生产组织效率低下的矛盾没有得以解决，农村社会稳定的目标也很难持久实现。
农业合作化从1953年的“互助组”开始得到政府层面的倡导和支持，其后以更大规模的“高级社”得以全面推广。及至1957年，农业合作化运动促进了形成的土地私有制全面转向集体所有制。新型的土地所有制形式，不仅实现了农村的社会主义改造，还优化整合了农村农业的资源，凝聚了体行动的力量，再次释放了农村生产力。乡村治理从
机制上表现为“村社合一”的特征，农村高级合作社成为乡村治理的主体，以集体所有为基础、以互助互利为原则的乡村治理模式初步形成，在促进公平基础上提升了生产效率。同时，为构建社会主义工业体系，国家全面开启了“以农补工”的基本战略，“村社合一”的乡村治理机制和治理模式也在一定程度上为实现社会稳定提供了制度基础。
（二）“政社合一”阶段（1958—1982年）
“村社合一”的乡村治理为工业化体系的构建提供了制度支持，在这一国家政策指向和利益导向下，行政主导优势得到一定程度的发挥。至1958年，国家颁布了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出了人民公社的制度创新和机制构想，从某种意义而言，人民公社的出现，首先是社会主义理论关于公有制认识的产物，其次是为了更大范围地实现规模经济，最后也是为了整合资源快速构建社会主义计划经济体系特别是工业化体系。从人民公社建立之初来考察，权力的高度集中更为便捷、更为广泛地整合了农村资源，改善了農村生产条件，提高了农业生产力，具有一定的积极意义。
这一阶段即依靠各级政府主导、借助强大意识形态形成的“政社合一”阶段。从某种意义而言，人民公社的实质是国家基层政权与乡村社会经济组织的重合，公社既是国家政权
机构，又是乡村社会组织生产和生活的机构[20]，这一阶段的乡村治理机制和治理模式体现了浓重的行政彩。虽然我们不能抹杀人民公社在新中国农村历史发展进程中的作用，但是随着农业经济的发展，全能的、行政主导的乡村治理机制和治理模式与传统农业生产之间的矛盾开始凸显，集体享有、主体缺位的特征与平均主义的分配方式之间的矛盾开始激化，作为生产主体的农民的积极性受到挫败，农村社会发展出现僵化趋势，农村人口依旧没有摆脱贫困陷阱。“政社合一”阶段的乡村治理机制和治理模式，出现了公平目标受到人们的质疑，效率目标难以提升，社会稳定目标受到一定的冲击的现象。
因此，源于农民自发的“包产到户”开始在一些地区采取不同形式地出现，以突破“政社合一”乡村治理机制和治理模式的农村经济机制和模式创新也开始得到高层的关注，及至1978年，党的十一届三中全会从政策层面启动了以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，并据此动摇了“政社合一”的乡村治理机制和治理模式的基础。
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