作者：刘开君 刘太刚
来源：《天津行政学院学报》 2019年第1期
刘开君1，刘太刚2
（1.中共绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000；2.中国人民大学，北京 100872）
摘要：加强和创新社会治理是治理现代化的重要内容。理念创新、制度创新与政策创新三者相互影响、相互促进，共同形塑了社会治理创新的空间。最根本的理念创新是现代治理理论的运用，具体表现为“以人民为中心”“共建共治共享”“底线思维”“依法治理”理念创新成果。制度创新具有多层性和多样性。从中央到地方的组织体系中，制度规则呈现从“抽象化”到“具体化”的变化趋势。不同类型不同领域的制度创新也表现出显著差异性。政策创新既涉及社会治理主体、治理内容、治理范围等实质性内容的创新，也有用于描述治理方法、治理方式、治理经验方面的社会政策创新。
关键词：社会治理；理念创新；制度创新；政策创新
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2019)01—0046—07
党的十八届三中全会从中央层面提出创新社会治理的时代命题，从创新社会管理到创新社会治理，及时回应了经济社会转型期人民众的新期待。党的十九大报告将“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定”作为习近平新时代中国特社会主义思想和基本方略的重要内容，并以专章形式，从教育、就业和收入分配、社会保障、脱贫攻坚、健康中国等方面进行了总体设计[1](pp.19-23)。这种转变既是我国经济体制改革取得重大进展之后对社会体制改革的要求，也是后工业化发展阶段探索新的社会体制的要求[2]。尤其是随着我国社会主要矛盾的变化，不平衡不充分的发展已经演变为制约人民日益增长的美好生活需要的主要因素，从平安和谐、民主法治、公平正义、生态环境等方面对如何创新社会治理提出了新要求。 习近平指出：“制定出一个文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”[3](p.106）理论和实践反复证明，坚持理论与实践、中央政策与地方实际有机结合的原则，创造性地执行中央的政策精神，是提升政策执行绩效、建设高质量社会治理体系的根本途径。在构建“共建共治共享”社会治理新格局的进程中，究竟应该从哪些方面着手加强和创新社会治理呢？本文尝试从理念创新、制度创新、政策创新三重维度探寻社会治理的创新空间及其规律性。
一、理念创新是社会治理创新的逻辑起点
亚洲幼 理论是实践的指南，实践是理论的源泉。从原始部落到现代化国家，从农业社会到后工业社会，人
伪中国语类社会的生产力水平、组织形式及治理形态的每一次巨大变革，最初都是从思想领域的变革开始的。因此，在当前治理时域呈现即时性、治理空域呈现可扩展性、治理方式呈现互动性、治理功能呈现共享性、治理主体多元化、治理环境泛在化的治理情景下，社会治理创新更加离不开治理理念的不断创新[4]。
其中，最根本的理念创新就是现代治理理论的运用。多样性是人类文明的基本特征，全球化和“逆全球化”激烈交锋，工业化和信息化同步发展，加速了不同地域、不同文明、不同国家之间在经济、社会、文化、技术等领域的扩散与融合，逐渐形成了趋同化与差异化并存的发展趋势。因此，20世纪八九十年代为了应对西方世界的经济危机、政府信任危机、国家治理危机而诞生的现代治理理论，自然成为当前中国社会治理创新可资借鉴的重要理论源泉。
历史维度是理解治理变迁的重要路径。纵览新中国社会变迁历程，先后经历了政府管控（1949-）、社会管控（1992-）、社会管理（2004-）、社会治理（2012-）四个阶段的治理变迁，尤其是从社会管理到社会治理，体现出治理主体、治理范围、治理方法、治理重点等方面的变化与差异[5]。这种社会治理变迁反映了中国共产党执政理念的发展变化以及全面深化改革理念的升华，印证了从管理走向治理的历史必然性。
俞可平认为，治理就是治理主体“在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共
秩序，满足公众需要”，体现了一种蕴含政治价值的工具理性；有效治理涉及“谁治理、如何治理、依靠什么治理”三个基本问题，从社会管理到社会治理意味着社会秩序维持和公共产品供给的主体、过程、内容、方式等维度的变化[6]，是经济社会发展的必然趋势。总体而言，从社会管理到社会治理，意味着从封闭转向开放，从政府本位转向公民本位、社会本位，从政府主导转向多元主体合作治理，从全能政府转向有限政府，从管理型政府转向服务型政府。
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党的十八大以来，以人民为中心、共建共治共享、底线思维、依法治理等新理念新思维在社会治理领域得以强化或者应用创新，是西方治理理论、中国传统治国理政经验与社会治理实践相融合的产物，是现代治理理念的具体化。作为国家治理现代化的组成部分，创新社会治理需要从此处下功夫，将其贯彻到社会治理的各领域和全部过程，逐步达致社会治理的善治状态。
（一）“以人民为中心”的理念
“以人民为中心”是对人民主体地位的拓展与升华，与党的宗旨意识一脉相承。2015年底，中央首次使用“以人民为中心的发展理念”的表述，指出“必须坚持以人民为中心的发展理念，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”[7]。党的十九大报告重申“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展”“坚持以人民为中心……把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”[1]。事实上，中共中央已经将“以人民为中心”的理念融入经济发展、政治发展、文化发展、社会治理、生态文明等各领域各方面。
“以人民为中心”的理念事实上就是社会治理创新的理论原点。党的十九大报告以专章形式，对优先发展教育事业、提高就业质量、优化收入分配结构、加强社会保障体系建设、打赢脱贫攻坚战、实施健康中国战略等事关人民众切身利益的各项社会事业进行制度安排，其旨趣是用“以人民为中心”的理念统筹社会治理，不断满足人民对美好生活的需要。
“以人民为中心”的理念之所以被社会治理研究和实践工作者广泛认同和接受，是因为它凸显了社会治理创新的价值取向，描述了“人民”在社会治理创新实践中的地位、作用以及角，很好地回答了在社会结构、利益格局等治理情境瞬息万变的时代背景下，“谁治理、如何治理、依靠什么治理”等直接影响社会治理成效的基本问题，为社会治理创新提供了理论指南。因此，在今后推进社会治理创新过程中必须坚持和传承“以人民为中心”的理念。浙江海洋学院学报
（二）“共建共治共享”的理念嗜血dna
从本质上讲，“共建共治共享”的理念是现代治理理论在中国现阶段社会治理领域的具体运用。党的十九大报告首次提出要构建“共建共治共享的社会治理格局”，体现了执政党对社会治理实践认识的不断深化，更是对公共治理理念的认同和吸纳，反映了上层建筑主动适应经济基础而积极调整的过程，是国家治理对社会主要矛盾转变的正向回应[8]。
“共建共治共享”的基本意涵是由多元主体共同参与治理，治理成果由全体人民共同享有，是适应工
业社会、信息社会和风险社会的有效治理方式。我国已经进入市场化、工业化、后工业化相叠加的历史阶段，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念发生深刻变化，社会需求和社会矛盾呈现出复杂性、多样性、不确定性、脆弱性等多重特征，市场经济所蕴含的包容、开放、多元、参与等民主理念得到广泛传播。风险社会将继续改变社会变迁和社会治理的逻辑与规则，系统化地重构人类社会的价值理念、行为方式、治理结构[9]。在高度复杂性和高度不确定性的治理情景下，只有多元主体参与治理，才能延伸政府“有形之手”的长度，提升政府治理能力，从而更好地维持社会秩序稳定，提供公共产品和公共服务。
共建共治是手段和途径，共享是目标，各自侧重点不同。共建共治旨在解决由谁治理、如何治理的问题，强调在社会治理创新过程中，应当在党组织的统一领导下，协调政府组织、社会组织、基层自治组织、市场组织等多元主体共同治理，发挥优势，补齐短板，实现互利共赢。共享旨在解决治理成果由谁评价、由谁享有的问题，强调了社会治理创新应当转化为惠及全体人民的发展成果[9]。在工业社会、信息社会、风险社会相叠加的发展阶段，“共建共治共享”为开展社会治理创新提供了理论指引，在乡村振兴、社区治理等基层社会治理以及健康中国、平安中国建设等社会事业和民生领域均得到充分体现，成为社会治理创新应当秉持的理念。
（三）“底线思维”的理念
在2012年中央经济工作会议上，习近平首次将“底线思维”作为治国理政的基本理念，他强调：“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。”[10]党的十八大以来，“底线思维”的理念被应用于政治、经济、文化、社会、生态文明建设各个领域，由此成为中央应对国内外复杂局势、推动全面深化改革的方法论、辩证法与实践论，体现了一种引导治理效果向预期目标靠拢的治理方式和高超的领导艺术。
“底线思维”的理念不仅是现代治理理论的基本要求，也是居安思危的忧患意识、禁忌文化等中华传统智慧创造性转化、创新性发展的具体表征[11]。近代工业社会以来，人类文明和社会治理实践就是一个从“突破底线”到“重构底线”的历史过程，在处理人与人、人与物、人与自然关系的历史进程中，我们逐渐认识到底线思维的重要性，从而不断重构曾经缺失的道德底线、纪律底线、规则底线、生态底线，体现出强烈的战略思维和忧患意识，符合高度复杂性和高度不确定性背景下的社会治理需求。因此，“底线思维”的理念提出之后，赢得广泛赞誉和认同。
“底线思维”设定了不可逾越的临界点、临界线、临界域[12]，在社会治理创新过程中必须传承和坚守。最近几年，中央炉火纯青地将“底线思维”的理念运用到教育事业、就业服务、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生领域的制度安排治理之中，提出了“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”“完善公共服务，保障众基本生活”“兜底线、织密网、建机制”“精准扶贫，精准脱贫”等一系列体现“底线思维”智慧的社会政策。
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（四）“依法治理”的理念
依法治理是现代化国家治国理政的基本方式。党的十八届四中全会是首次以“法治”为主题的党代会，明确提出多层次多领域依法治理，指明要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平，将“依法治国”方略提升到前所未有的高度。党的十八届五中全会强调构建“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的十九大提出自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理策略，重申了依法治理作为社会治理的基本方略。
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