苏州大学体育学院陶建钟
提要：“国家主导社会自主”的复合治理模式，应当是我国社会管理创新的路径选择，内在映
照着“强国家－强社会－强公民”的治理格局。国家主导从根本上讲是指国家对于制度供应的
优先性，也是这种模式得以获得其合法空间的前提。社会自主，从根本上讲是指社会对自身领
域内的社会事务进行自我裁量的权利，其目标在于自发秩序的生成及其扩展。而公民增权，不
仅仅是指公民权利的获取与确认，更指公民权能的提升与巩固。
关键词： 复合治理 社会管理 国家主导 社会自主
作者陶建钟，男，政治学博士，浙江行政学院“科学发展观与浙江发展”研究中心副教授、公共管理教研部副主任。（杭州 ３２１１２３）
国家现代化转型的过程，也是执政层不断地检视国家能力，发展制度功能以适应社会转型所带来的秩序冲击的过程。风险社会的到来，使得制度本身成为国家面临的最大可能风险。因此，制度的自适应性与制度的社会引领性，必须上升为避免陷入现代化陷阱的国家战略。如果说社会控制与社会整合更加强调国家权力的转型与调适，那么创新社会管理则是执政层对于社会治理结构变迁的一种积极尝试。传统社会管理的危机及社会失序的风险，昭示着完全依赖于国家权威很难破除制度自身的尺蠖效应。因此，在再造权力抑或再造社会之间做出选择、重新厘清国家、社会、公民间的相互关系及其管理格局，探索在新形势下社会管理的创新路径，已经成为当前迫切需要解决的一个现实命题。食品工业科技
一、社会管理的理论界定及其价值匡正
自２００４年党的十六届四中全会首次提出要“加强社会建设和管理”以来，社会管理创新一直贯穿着近十年执政层的管理思维，并且已经成为当前学术界研讨的一个热点议题。
理化指标
电视台
社会管理实践与理论的开放性，在极大繁荣了学术对话与基层创新的同时，有两个可能的误区需要尽力地规避。一是理论上对西方学术资源的排斥，认为福利国家理论、治理理论、政策网络理论等是西方植入性的概念，在中国既无现实的基础更无实现的条件，强调中国国情而拒绝全球思维。二是实践上对于政府职能的继续强化，使得社会管理侧重于技术化、信息化、精细化方向发展，实际上是社会控制的再次变身。而这些误区的出现，根本原因在于社会管理的价值导向上出现重大偏差，有意无
意地误解了社会管理的本意。因此，厘清社会管理的前提，在于社会管理价值导向的匡正，价值导向的正确与否直接决定了社会管理的途径与方式的正当性。社会管理“是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动”①。从国家、社会与个人的三维视角出发，社会管理有其多层次、多维度的目标体系。社会管理的价值导向，体现于社会管理的活动所欲最终实现的社会目的，涉及到政府改革、社会赋权、个人发展的三重维度，是在围绕建设一个更为和谐稳定的社会秩序总体目标下的整体性发展导向，与执政层提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法制保障”的管理体制形成内在统一。社会管理的多维目标之间，存在着密切的相互关联及逻辑递进关系，共同构成了社会管理本身的价值导向结构。只有满足公民的生存权与发展权，增强公民的公平感和幸福度，才能从源头上减少社会矛盾与缓和社会冲突。只有社会的复兴与崛起，才能承担过去政府大量管不了、管不好的社会事务，并以重要的社会角充当政府与公民个体间的减压阀，避免社会矛盾的持续放大。而公民成长与社会壮大，作为一种外在的力量推动与倒逼政府自身的改革与转型，并在政府内在的制度自觉下，最终完成服务型政府的建设。
社会管理价值导向筑基于一个基本判断，即：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”②然而，如果社会管理仅仅服务于政治统
治的需要，那么这种社会管理通常以国家权力的维护与增强为中心，社会管理的途径与方法往往不能触及国家权力的边界，至多以权力的战术性让步来换取更多的权力自我强化。或者说，停留于一种消极的社会管理。消极的社会管理是以被动防范为手段，以维护现状尤其是权力结构现状为目标。当前我国社会管理的价值导向，从执政层把社会建设上升到“五位一体”的战略总布局高度来看，其释放的重大政治信息在于实现对消极社会管理的扬弃与超越。社会管理是社会建设的重要内容，但社会管理的作用并不局限于社会建设，而是为经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设提供更好的基础条件和运行保障。从这个意义上讲，社会管理已经突破行政领域的改革而提升到社会改革的历史高度，它所追求的是必然是一种积极的社会管理。所谓积极的社会管理，是指“以主动的建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个更好的社会为目标”③。
二、社会管理的可能模式———以国家、社会关系为视角
社会管理作为一项国家职能，实际上在国家出现以后就已经存在，只不过原初的社会管理活动被定义为国家专享的一个基本权力，而其他的社会主体则通常被认可为社会管理的对象。我们现在所提的社会管理，在内涵与外延上已经发生了重大的改变而具有更大的开放性与包容性。如果从国家、社会的关系来进行考察社会管理的演变，一般可把社会管理模式总结成以下几种：国家监管模式、社会自治模式与合作治理模式，这三种基本模式对应了各自的政治职能与社会职能的配重，并在此基础上构成社会管理的基本形态。
（一）国家监管模式
复合治理下的国家主导与社会自主
①②③马凯：《努力加强和创新社会管理》，《国家行政学院学报》２０１０年第５期。《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社，１９７２年，第２１９页。
孙立平：《走向积极的社会管理》，《社会学研究》２０１１年第４期。
这种模式在人类历史上曾长期占据社会管理的主要形式，我国改革开放前后的社会管理也呈现典型的监管模式。监管模式的特征在于国家几乎垄断社会管理的全部职能，社会管理主要以政治职能为主，并辅以一定的社会职能以维系社会秩序的需要。国家完全吸收了社会，因而社会管理通常表现为国家权力通过其强大的组织结构对于社会个人直接管理。个人的社会福利、社会地位、社会机会等与生存与发展相关的一切可能因素，由国家实行总体分配。这阶段的社会管理，呈现明显的统治特征。在市场经济开始出现并占据社会一极的时候，市场对于资源配置的有效性削夺了国家社会管理的部分职能，同时在市场培育下的公民社会开始日益显现其雏形，有些国家开始直接进入国家、市场、社会分治的治理阶段。而我国改革开放早期由于对市场经济判断的暧昧和摇摆，国家仍然掌握着大量的社会管理职能，市场力量与社会力量是国家着力调控的对象，因而依然“遵循单一的权力支配过程”①。但这个阶段由于市场的介入，使得社会管理呈现与统治不一样的特征，可以称之为管制阶段。管制“是指
由政府机构制定并执行，直接干预市场配置机制，或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”②。
（二）合作治理模式
这种模式是当前世界各国主流的社会管理形式，顺应了市场经济的兴起引发的社会力量改变及社会格局的重新组织。国家承认市场经济的合法地位及其资源配置的有效性，认可社会主体在提供社会管理服务上具有的不可或缺性，从而使社会管理的格局进一步开放并走向合作。合作治理模式意味着国家的社会职能进一步提升与政治职能的相应弱化，根据国家与社会在合作治理中地位与功能的差异，合作治理模式大致可细分成三种子模式：一种是政府主导、社会协助的模式。社会服务与公共产品的提供主要由政府承担，社会秩序的供给以政府的强制秩序为主，社会产生的自发秩序进行必要的协同配合。第二种是政府主导、社会自主的模式。政府在社会管理格局中居于主导地位，但社会的自主性大大增强，与政府形成一种平等的合作关系。政府的纵向管理与社会的横向管理通过治理网络进行，政府提供的外在秩序与社会的自发秩序形成基本平衡，共同构成社会秩序的生产者和社会服务的供应者，可称之为复合治理格局。第三种是社会主导、政府协助的模式。政府的提供外在秩序进一步弱化，内生秩序及其扩展构成社会秩序的主要特征，社会服务的供应主要由市场机制和社会力量来完成。
（三）社会自治模式
这种模式是社会发展史上能呈现的完美模式，也就是充分地实现了社会解放和个体自由的模式。国家的政治职能完全消失并且国家自身也消融于社会之中，社会管理以纯粹的社会自治为特征，社会职能是社会管理的全部内容。马克思曾对这种模式有过经典的描述：“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去政治性质”，③同时，“政治国家以及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能”④。或者说，社会管理终将把国家对于其的异化再次还原，剔除了附着其身的政治性质和阶级性质而回归于纯粹的服务和管理职能。在国家与社会的关系上，国家最终实现还权于社会的目标。社会所提供的社会管理职能，将由真正成为社会主人的自由人的联合体来执行，每个社会成员都将全面参与到社会管理的职能中来。
社会管理模式总体上遵循着国家政治职能不断弱化而社会职能不断趋强的线路，其中市场经济浙江学刊 ２０１４年第１期
①②③
李军鹏：《推进社会管理创新的着力点》，《中国领导科学》２０１１年第６期。
王义：《从管制到多元治理：社会管理模式的转换》，《长白学刊》２０１２年第４期。
④ 《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社，１９７２年，第２７３、５５４页。
的介入是社会管理模式发生调整的重要变量，并由此引发社会管理力量的重新布局。社会管理模式的变迁，归根到底是在尊重市场经济作为社会纵轴发展力量的基础上，正确处理国家、社会与公民的三者关系。这个过程伴随着社会的整体转型与政府自身的改革，体现了社会民主化程度不断提升的趋向，在制度文明上映照着人类文明的进步步伐。
三、社会管理创新的制度逻辑：平衡与分权
承认社会管理模式的总体历史演进趋势，并不否认社会管理模式转换过程中的制度选择自觉。由于历史文化传统与政治传统的差异性，不同国家在现代化过程中往往体现出路径差异或者阶段差别，这需要执政层有清醒的道路自觉与制度自觉。现代化的演进过程，既有历史推动的客观因素，同时也是自我选择的必然结果。其中，制度的设置及其创新是根本性的要素，对于社会管理而言，同样需要在世界图景下来突显中国命题。我国的社会管理创新，其内在的制度逻辑在于平衡与分权。制度构造中的平衡，实际在某种程度上意味着一定的分权。如果“先发现代化国家走的是一条先分化后整合的道路，那么后发现代化国家只能选择与先发国家正好相反的路径，那就是先整合后分化”①。这种分化不仅仅是指自然的社会分化，同时也指国家通过主动分化而欲实现的一种结构性平衡。
（一）国家与社会的平衡
传统中国的社会管理，有着强烈的国家“大一统”特征，政府几乎包办了社会管理的所有事务。国家权
力渗透于社会生活的各个层面，社会生长的空间极其逼仄基至被国家完全吞噬，因而个人往往直接面对强大的国家权力，社会权利匮乏且式微。国家与社会的严重不对称性，遏制了社会的整体活力与公民的权利生长，也为转型期社会矛盾的突显埋下了病因。国家继续依赖于传统行政干预的管理行为，事实上无力解除社会紧张的现状，恰恰招致权力自强下反而社会矛盾趋强的恶性循环。因此，从社会结构上谋求变革，寻求国家与社会的整体平衡，是突破困局的理性选择。具体而言，国家与社会的平衡，包括国家权力与社会权利的平衡、统制与自治的平衡两个方面。从权力与权利的角度而言，国家与社会的平衡决不是西方语境中的以社会来对抗国家，而是指以社会权利来制衡国家权力。国家权力的重要合法性基础在于赋予和保障公民的社会权利，社会权利构成社会秩序的重要来源。从统制与自治的角度而言，国家与社会的分离且保持相对平衡是确保自由与秩序的重要条件。“社会是自由和创造之所在，而国家是限制和卫护之所在。”②国家的统制对社会秩序仍然是一个必需品，但社会的自治同样不可或缺。统制与自治的严重不均衡，必然会损害其中的某一方价值。
（二）政治职能与社会职能的平衡
国家职能从根本上讲可以分为政治职能与社会职能两大类，政治职能重于管制而社会职能重于服务。两者都能产生社会秩序，但政治职能所产生的社会秩序基于强力的使用或使用威胁，而社会职能所产生的社会秩序基于认同和支持，并且通常以平等地占有社会公共服务和社会福利为其前提。现阶段社会两极分化的趋势日益明显，部分掌握大量社会资源的体与部分未能享有改革红利的体矛盾日趋
紧张，社会割裂现象意味着两者的不平衡必须做出一个有效调整。因为“过大的不平衡势必激化社会矛盾与冲突，最终破坏社会秩序。有了相对平衡才会有一定的秩序，才会有相对的稳定”③。是故，从政府职能上实现政治职能向社会职能的倾斜，满足社会体基本的公共服务和社会福
三里庵派出所复合治理下的国家主导与社会自主
①②③［美］Ｃ·Ｅ布莱克：《现代化的动力》，段小光译，四川人民出版社，１９８８年，第４６页。
张旅平、赵立玮：《自由与秩序：西方社会管理思想的演进》，《社会学研究》２０１２年第３期。
李路路：《社会结构阶层化和利益关系市场化———中国社会管理面临的新挑战》，《社会学研究》２０１２年第２期。
浙江学刊 ２０１４年第１期
利的均等化，是从管制型政府走向服务型政府的必然选择。
（三）经济建设与社会建设的平衡
我国的现代化建设起步于经济基础极其薄弱的环节，因而在赶超战略下长期坚持以发展经济为其核心内容。然而由经济建设所带来的社会分化、贫富不均等负效应未能在社会建设领域进行有效消化，导致社会矛盾的大量积压。社会建设的滞后，无法匹配经济建设所取得的成绩，而且成为社会整体进一步发展的桎梏。因此，在社会发展上需要由原来偏重于经济建设转向与社会建设的相对平衡。如果说经济建设的内核在于社会生产力的提高和社会财富的创造，那么社会建设的内核始终在于提供社会机会和社会资源的合理配置。“所谓社会建设，就是要在社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种良性调节社会关系的社会组织和社会力量。”①社会建设的顺利推进，依赖于社会管理及其创新。
（四）中央与地方的平衡
传统中国典型的中央集权体制，在改革开放“放权让利”的总体思路下，中央和地方的关系已经做出了局部调整，但中央控制下的压力运行式层级体制依然保持其强大惯性。随着公民需求多样性的增加、社会体复杂性的递增等地方性事务突显，压力层级制越往顶端越不能对此作出十分敏感的反应。而现代政府的价值理念及其模式，越来越强调其运行逻辑必须是弹性政府、回应性政府，也就是要提高政府组织对周边环境的回应能力和因变能力。因此，在权力结构上实现中央与地方的平衡，是增强政府服务与管理功能的必然选择。提高政府社会管理及其创新能力，须要在顶层设计与基层创新之间形成动态平衡。基层创新意味着中央赋予地方一定的自主性，积极探索和实践有效的社会管理方式。而
顶层设计，则意味着中央在制度层面设定基本的社会管理框架和原则，避免地方事务的偏差和相互内耗，并及时把地方创新上升为普适性的制度规范。
竹直锥大象虫
四、复合治理：社会管理创新的路径选择
平衡与分权的制度逻辑，其清晰的制度指向为形成一种治理模式。治理从本质上讲是一种合作管理，构成了这个时代政治发展与政治文明的重要标尺。“国家主导社会自主”的复合治理模式，在承认国家主导作用的同时，强调社会自主对于社会秩序供给的有效支持，在价值取向上内在映照着“强国家－强社会－强公民”治理格局。一方面国家或政府仍然保持较强的资源整合能力与制度创设能力，另一方面社会作为一种相对独立的力量而存在，并承担了（国家）政府退场后形成的职能空缺，国家与社会在职能上有所偏差并互为倚重，两者的界限清晰而稳定。同时，日益成长的公民利益以及不断放大的参与动力，能在公民理性指引下得以制度化申张与诉求，避免了公民与国家的直接对抗。因此，“国家主导社会自主”的复合治理模式，应当是我国社会管理创新的路径选择。
（一）国家主导
复合治理是治理的一种创新形态，它在肯定多元主体共同参与管理即复合主体的条件下，强调国家的主导作用但非支配性；在认可协商、沟通的网络治理机制中，强调国家对于合作网络的指导性；在国家与各社会主体进行平等合作的横向平台中，强调国家自身权力运行的贯通性。复合治理首先得到确
认的是强国家，肯定国家在治理结构中的主导地位：“中国社会管理的创新将是一个渐进而非激进的历史过程，国家在社会管理创新中仍将具有主导作用。国家主导是当代中国推进现代化和体制
①郑杭生：《社会建设和社会管理研究与中国社会学使命》，《社会学研究》２０１１年第４期。
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