◦郭少青等：智慧化环境治理的国内外经验与借鉴智慧化环境治理的国内外 经验与借鉴
□ 郭少青陈家喜
摘要：随着大数据时代的到来，国内外都在探寻新路径来应对严峻的气候变化问题、生态
风险问题，实现可持续发展。智慧化环境治理是依托物联网、互联网、大数据、云计算等技术的环
境治理的一条新路径。本文将以新加坡、深圳盐田和广州南沙的智慧化环境治理体系建设为例，
分析其建设背景、发展历程和体系特点，总结经验启示，为新型环境治理体系建设提供借鉴。
关键词：智慧化环境治理多元治理经验与借鉴
中图分类号：D63 文献标识码：A文章编号：1243(2020)06-0051-007
一、智慧化环境治理—
我国的智慧城市建设可以用如火如荼来形容。智慧城市建设的战略目标，是实现“经济一社会一生 态”的全面可持续发展，以满足居民生活的安全感和 幸福感。®环境治理便成为这个战略目标中非常重要的一环。智慧化环境治理的技术路线，是通过感 知层，上传所有信息数据到网络层，在信息数据汇总 之后，再通过大数据的抓取和分析，对碎片化和海量 的数据进行深度分析，进而到应用层展开具体应用(详见图1)。感知层的建立，是通过智慧城市的基础设施建设完成的，给城市安装上大量的传感器、摄 像头、数据采集仪等设备，让城市变得有“感知”。而网络层囊括了通信网、互联网和物联网三大系统。这些技术运用和数据分析最终可应用于环境规划决策、排污监测减排、排放监测执法、环境预测预警、环 境舆情引导、环境公共服务等各个领域。
、应用层
•、'网络层)
〈感知层
图1智慧化环境治理的技术路线图 作为一种环境治理路径，智慧化环境治理的实
陈露教你学滑冰质是如何保障环境信息资源的公开透明和畅通，强 调信息技术与数字时代为整体性治理实现所提供的
收稿日期：2020-07-15
作者：郭少青，深圳大学城市治理研究院助理教授，硕士生导师，主要研究方向：城市环境政策与治理；陈家喜，深圳大学城市治理研究院教授，博士生导师，主要研究方向：城市治理。邮编：518060 *基金项目：国家社会科学基金资助青年项目“大数据时代生态环境治理现代化的法治路径研究”(20CFX069)；深圳市哲学社会科学“十三五”规划课题“大数据时代生态环境治理现代化的深圳实践及其优化路径研究”（SZ2020D025)的阶段性成果。
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今并抗州市！竞敉f报2〇2〇年第6期地名学
可能性和保障，如何通过治理方式智能化、决策科学 化、治理协同化、治理目标精准化等，助力多元共治的环境治理局面，最终提升环境治理的效率和实现经济、社会和生态的可持续发展。
自党的十八大以来，国家投人了大量的人力、物 力进行环境整治，将生态文明建设推到国家战略的高度上。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全面深化改革总目标是完善和发展中国特社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力现代化即国家治理现代化，是继“四个现代化”之后提出的“第五个现代化”。在生态文明作为国家战略的大背景下，生态环 境治理现代化是“第五个现代化”中的重要一环。习近平总书记不仅全面阐述了加快生态文明体制改 革、推进绿发展、建设美丽中国的战略部署，还从 社会治理格局的角度，对生态文明体系的建立提出了构想，即通过“共建共治共享”的社会治理格局，推动生态文明体系的建设。智慧化的环境治理是以 信息化建设为基础，实现政府、市场和公众多元治理，最终为公众提供优质的环境公共服务的重要路径。可以说，智慧化的环境治理，是建设生态文明体系中的重要一环。智慧化环境治理模式的探索，不 仅需要本土经验，也需要借鉴他国的先进举措。在 智慧化环境治理的探索方面，国内外一些大城市的举措均走在了全世界的前列。在此本文以新加坡、深圳盐田与广州南沙为例进行探讨，以期对我国城市的智慧化环境治理体系建设提供借鉴。
二、理论基础：技术发展与环境协同治理
大数据治理、智慧化治理等都是治理领域的新兴话题，作为一种信息化治理模式，其也深受传统治理理论的影响。对于智慧化治理或者智慧化环境治 理的探讨，往往落脚在外部治理模式和内部治理结构两个方面。
(一）技术发展下的多元共治与社会创新
对于智慧化治理、大数据治理最多的探讨落在了更大范围的治理模式的变革方面，其重点关注的是新型技术对于社会创新与社会转型的影响。®智慧化治理与多元治理机制具有某种意义的“同构 性”，新信息技术的核心价值观念便是“自由、开放、共享”。®信息和数据的生产者、使用者和消费者都 呈现多元化趋势，政府不再是信息和数据的垄断方，公众对信息和数据更便捷的获取将提升公众对政府公共服务提供的诉求，而新型的技术也将提升公众对于复杂技术和治理规则的学习和掌握能力。®这
意味着很多维护公共权力的壁垒都将被打破，政府 在治理方面的权威将受到挑战，这一切将自然地推进政府在治理结构方面的重构。
而在环境治理领域，多元治理也一直是理论界探讨的重点，比较具有代表性的是多中心治理理论(polycentric governance)。多中心性指具有多种决策中心的复杂治理形式，每个决策中心都有一定程
度的自治权，强调自主化的治理形式。®由于环境 资源问题的复杂性和公共性，多中心治理很早就应用于环境治理方面，该理论被应用于研究公共池塘资源，比如地表水资源、渔业资源等。⑤©⑦到2000 年左右，多中心治理理论被应用到“适应性治理”的理论研究当中去。®在之后的研究中，很多学者都认为多中心治理理论在环境治理问题上，对降低脆弱性和促进环境的适应性起到了很好的作用。®®环境治理需要多元多中心治理，以应对复杂的
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销售利润率
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环境资源问题，特别是作为一种公共产品，政府的环 境规制、市场的经济刺激和调节、“成本一效益”分 析、公众对环境问题的参与变得缺一不可。智慧化治理亦需要多元多中心治理，源于其本身作为基础要素的信息对自由、开放和共享的诉求。因此智慧 化的环境治理，其实质是利用先进科技对环境多元共治模式的拔高与提升，进一步促进了传统环境治理模式的转变与优化。
(二）技术发展下的协同治理与政府改革
对于大数据治理、智慧化治理的第二个讨论热点集中在政府内部的治理结构方面。智慧化治理的 基础是一种信息治理，虽然信息具有自由、开放和共 享的特性，但是限于政府内部的治理结构限制，部门 之间对于信息的充分共享还存在束缚和限制。特别 是我国由于科层制的束缚和府际关系的复杂性，部 门之间、上下级之间、不同行政区划之间的信息共享更是存在各类困境，比如在信息系统建设方面各自为政，技术目前被科层制政府当作治理的工具和手段，片面强调各部门自身的任务要求，并没有根据技 术需求对行政部门的职能进行流程再造，由此就会 出现部门利益分割和标准不一、重复建设、平台难以 对接、数据难以分享等问题。因此，协同治理就理所当然成为了探讨的重点。
协同治理（Collaborative Governance)指的是通过政府部门之间不同的分工，实现对公共事务的有效治理。而该理论也非常广泛地运用于环境治理方面。由于如空气、水这样的环境资源要素具有流动性和公共性，不可能受限于固定的行政辖区，该理论 广泛运用于解决跨境、跨界环境问题和全球环境治
理（如气候变化）方面。特别是在水污染防治方面，其研究更为深人®®®而在对协同治理的探讨过程当中，府际关系的优化策略也成为了聚焦点。府际关系（intergovernmental relationship)是作为公共管理主体的政府主体内部各种关系的统称，关于府际合作和协商机制研究，国内外已有大量的解释机制，比如府际关系中竞争与合作的“竞合论”，从单中心治理向多中心治理、新区域主义、巨人政府④⑤；政府之 间合作与协商的“纵横论”®®、融合纵横、竞合的“治理论”®®，其关注的重点是怎样通过对政府内部治理结构的流程再造和协商机制的构建，优化信息共享和融合的方式，进而促进协同治理。这些也都成为了智慧化环境治理体系建构的理论基石。
三、智慧化环境治理的国内外模式
(一）新加坡：国家战略模式
新加坡的智慧化环境治理体系构建是国家战略模式。早在20世纪80年代新加坡便开始致力于应用科技变革城市治理模式和提升城市的治理效率。2006年，新加坡发布了“智能国2015计划”(Intelligent Nation 2015，简称 IN2015)，目标是建立实时新加坡（Live Singapore)的大数据平台。20 M 年，新加坡提出“智慧国计划"（Smart Nation Singapore) ，有望建成全球第一个智慧国。
智慧化环境治理体系的建立在新加坡并不是某个政府部门的职能，而是同新加坡的智慧国战略规划息息相关、嵌人在智慧国建设的每个角落的一个体系，由所有与生态环境保护、资源保护、公共卫生、
城市规划、气候变化应对、社区可持续发展相关的政府职能部门、社会组织、企业和公众共建的体系。其 应用领域全面而广泛，主要包括了城市规划、环境决策与资源优化利用，环境监测、节能减排与风险预警，环境卫生公共服务与公众参与三大领域。
第一个领域是城市规划、环境决策与资源优化
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中并柷州市秃敉f振2〇2〇年第6期
利用。2019年新加坡新发布的城市总体规划草案中，可持续发展和初性城市建设是新加坡城市发展的核心目标。从新加坡城市发展局的官方信息可知，新加坡城市规划的第一步就是“数字化”（digitalisation) ，数据分析、地理空间的技术、可视化的技术帮助城市规划者更直观地分析人口、住房、就业等各 类信息。其所建立的”ePlanner”系统是一个城市规划分析系统，可为新加坡的城市规划部门和其他机构提供定量和定性的意见，其认为以数字化驱动的城市公共决策，将满足新加坡长期规划的需求。①第二个领域是环境监测、节能减排与风险预警。环境污染防治是环境治理的重点工作之一，智慧化的环境治理可以将地理地形、气象因素、工业布局、生活污染、城市用能、汽车尾气等一系列自然、人为 和社会因素纳入其中，对污染排放的空间情况、动态 趋势、排放特征等进行分析，并利用
模型给出相关的应对策略。比如，受季风气候影响，每年印度尼西亚的橡胶园焚烧林木的时候，新加坡就会受到严重影响。为了治理空气污染的问题，新加坡不断推动地区间合作，设立了东盟区域专业气象中心（R S M C)，以应对跨界烟霾的问题，并推动了《东盟区域雾霾行动计划》（ASEA N R egional Haze Action P l a n)的实 施。到了科技时代，R S M C通过卫星成像、热点信息、大数据等技术研发了天气、气候和空气质量的监测体系，并可通过对气象条件的预测、烟霾的密度和热点的数量和位置，对跨界的烟霾进行预警。②第三个领域是环境卫生公共服务与公众参与。智慧化的环境治理同时可以为公众提供个性化、精 准化的环境公共服务。“m y E N V”就是一款提供给市民各类环境公共服务信息、方便市民开展环境问题的社会监督的应用软件。其不仅可以提供给公众天气和环境信息，空气污染指数，还可以查询到登革热热点信息，公众还可对垃圾处理、建筑噪音等问题在网络上进行反馈。③2019年11月新发布的移动应用程序E z i，可以为居民提供免费的废弃物上门收集服务，以提升可循环垃圾的利用率。④而根据新加坡环境及水源部的信息可知，该部正在开发 一个新的应用程序，以激励新加坡公众在2020年第 一季度自带食品容器。⑤可以说，智慧化的环境资讯和公共服务的提供已深人到新加坡公众的日常生 活当中。
(二）广州南沙：统一大数据中心模式
广州南沙的智慧化环境治理体系建设，是“智慧 南沙”建设的重要一环。“智慧南沙”是通过体系规 划、信息主导、改革创新，推进新一代信息技术与城市现代化深度融合、迭代演进，实现南沙区协调发展。
©其具体的建设领域囊括了环境监测与风险防控、水治理与水务监控、节能减排和智慧家居建设等 方面。整体而言，广州南沙在智慧化环境治理体系的建设方面还处在探索阶段，但其在智慧化环境治理体系方面，建立了全区统一的大数据中心，突出了 系统建设思维，成为了业界的标杆。
第一，智慧化环境监测与风险防控方面，建立环 境治理监测系统和环境风险防控体系。如广州南沙 的环保水务局将负责生态环境智慧化监控系统的建 设，其具体指的是依托物联网、云计算、大数据、传感 器等技术，建设涵盖对本区水、气、土壤、噪声、固废 等环境要素监控和预警功能的环境治理监测系统，整合优化环境质量监测点位，实时汇集监测数据，提 升动态监控和分析主要环境要素的能力。广州南沙 在环境监测智慧化系统的建设目标是到2021年，全 区环境质量监测点覆盖率达到70%。
第二，智慧化水治理与水务监控体系的建立，搭 建了水务智能传感网络和水务综合监控平台。广州 南沙濒临南海，深受气候变化的影响。为了更有效 地对城市的雨情、水情进行监控，南沙正着力建设涵 盖三防动态监测、给水动态监测、排水动态监测、水 环境水生态动态监测等基于物联网技术的智能感知 体系，以期提升对洪涝灾害、潮汐灾害、水资源及水 生态环境等要素的智能感知水平。
第三，智慧化节能减排体系的建立。为了实现
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⑥广州市南沙区新型智慧城市顶层设计方案（2019—2023年）.
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〇郭少青等：智慧化环境治理的国内外经验与借鉴
绿南沙的战略定位，南沙区在着力调整产业结构的同时，努力向能源结构调整和智慧化节能减排方向发展。首先，南沙重点推进产业集聚区配套电网建设和新一轮农网改造升级，推广和实施农村清洁能源工程；其次，南沙进一步加强智慧交通的建设，加强交通流监测、车辆WiFi、电子警察、电子站牌、新能源充电桩、充电站等公共设施部署。比如，南沙 正在试点建设智慧路灯，这些智慧化路灯可以提供WIFI，新能源汽车可以充电，同时可以通过传感器感 知外部的温度湿度，预告天气情况。路灯可以通过手机或者P C终端远程对路灯进行开灯、关灯、调 光、支持定时任务等，实现了精细化的管理。再次，南沙建立了能源计量系统，实时分类计量社区内各用户的用水、电、燃气等能源使用状况。①
(三）深圳盐田：公众参与与全民行动模式
东北饲料高品质的生态环境是深圳盐田的核心竞争力。因此从建区以来，盐田区的历届区委、区政府牢固树 立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持生态 优先，始终将生态文明建设作为全区工作主轴。其 在智慧化环境治理体系方面，进行了多年的实践探索。
第一，城市发展GEP核算体系的建立与完善。城市GEP指的是城市生态系统提供的产品和服务的经济价值总量。“城市GEP核算体系”是盐田区 基于城市生态系统特点，借鉴国内外生态系统服务功能价值
和环境质量价值量化相关研究和现有的GEP核算案例研究，所构建的城市GEP核算指标体 系。该核算体系在具体建立和发展的过程中，不断 得到优化和完善。
第二，城市碳币服务平台的建立。城市碳币指 的是公民参与低碳活动、节能减排、环境保护等行为 致使减少碳排量的量化指标，也可作为记录公民公益行为产生社会价值的衡量标准。具体而言，盐田 区的居民可以通过环保行动获取碳币，并使用碳币 兑换礼品。其实质是政府通过碳币服务平台的建立，通过经济刺激的手段鼓励公众身体力行地参与环保事业。此外，辖区企业也获得了参与碳减排的新型路径，鼓励中小企业自愿参与到盐田板块的碳排放交易，鼓励辖区内更多餐厅、电影院、超市等商 家人驻平台。
第三，智能化垃圾分类体系的建立。盐田区自 垃圾减量分类工作开展以来，将智能监管融人投放、收运、处理等垃圾减量分类工作全链条，逐步形成“四个全覆盖”的管理体系。
四、国内外先进治理模式对我国智慧化
环境治理体系构建的经验与启示
(一）信息公开，打造以人为本的治理体系
智慧化环境治理体系建立的关键是对信息的公开与共享，同时，以人为本和惠民也是智慧化环境治
启明星二号理体系建设的价值内核。
新加坡智慧化环境治理体系的建设，不仅是为了提高政府的行政效率和城市治理能力，根本目标是以人民为中心，提升人民在新加坡的生活幸福感，最终实现城市的可持续发展。而信息公开是保障公众环境知情权和环境公众参与权的前提。新加坡在智慧化环境治理体系的建立过程中，运用物联网、云 计算、大数据技术，将城市和生态环境信息数字化，进而建立信息公开平台，向普罗大众公开。比如新 加坡的城市发展局（URA)建立了一站式的地理空间平台“URA SPACE”，旨在为专业人员、企业和公众更便捷地获取有关城市发展和规划的信息。用户 可以访问与城市总体规划，城市设计指南，私有财产 使用和批准，停车场位置和可用性，私有住宅财产交易以及过去的开发批准有关的信息。②在环境及水源部提供的信息平台上，公众可以便捷地获取与自身相关的环境信息。同时，在新的工业项目建设过程中，申请人可以依法向新加坡环境局（NEA)提交 申请，以要求为其项目提供环境信息（EI)，例如建筑物高度限制，健康和安全缓冲区等。
而广州南沙也是以惠民为核心内容和目标导向展开智慧化环境治理体系的建设。南沙政府在智慧化环境治理体系的建立过程中，注重“自下而上”的环境治理。比如，其全面搭建“自下而上”的水务信 息采集、传输、存储与管理以及水安全、水资源、水环 境和水生态修复等业务应用综合管理平台，依托门 户网站、网上营业厅、触摸屏自助查询系统、LED信 息发布系统、在线及手机APP，为水务领域提供水安全、水资源和水环境等业务服务，为相关企业 和市民提供水务信息公开、水务业务办理、投
诉建
①张婷.一叶知秋—详读智慧城市建设案例[J].智能建筑与智慧城市，2015(09) :43—50.
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