郑愁予
中国环境民事公益诉讼的七个基本问题——从“某市环保联合会诉某化工公司环境污染案”说开去 江国华;张彬
【摘 要】“某市环保联合会诉某化工公司等环境污染”一案揭示了中国环境民事公益诉讼向制度化迈进的取向.但该案在法院角、原告资格、检察机关定位、因果关系推定以及赔偿款计算和履行等问题上亦引发诸多拷问.首先,法院在该案中过于积极和能动,是否有错位之嫌？其次,该案原告资格认定依据与适格原告的一般构成要件不相符,是否有牵强之嫌？其三,环保机关的支持配合,是否有渎职之嫌？其四,检察机关的角定位缺乏法律根据,是否有越权之虞？其五,因果关系推定欠缺足够法理支撑,是否有擅断之嫌？其六,损害赔偿计算标准缺乏实定法上的依据,是否有违法之嫌？其七,“天价赔偿”如何使用？凡此七大问题,既是对该案之拷问,也是中国环境民事公益诉讼走向制度化所必须诘难.
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【期刊名称】《政法论丛》
【年(卷),期】2017(000)002
【总页数】12页(P36-47)
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【关键词】环境公益诉讼;原告适格性;检察机关定位;因果关系推定;判决可接受性
【作 者】江国华;张彬
【作者单位】武汉大学法学院,湖北武汉430072;武汉大学法学院,湖北武汉430072
【正文语种】中 文
【中图分类】DF72
引言
2014年某市环保联合会诉某市某化工公司等6家企业法人案，被认为是中国环境民事公益诉讼向制度化迈进过程中具有标志性意义的案例。由于该案判决的赔偿金额巨大，被媒体称为环保公益“天价赔偿”案。
(一)案由
2012年1月至2013年2月间，某市某化工等6家企业将其生产过程中所产生的废盐酸、废硫酸等危险废物总计25934.75吨，以支付每吨20元至100元不等的价格，交给无危险废物处理资质的中江公司等企业处理，导致废酸在没有经过处理的情况下被直接倒入某市两大运河，造成水体严重污染。14名相关企业责任人因犯环境污染罪获刑2至5年。2013年1月14日，某市环境监测站对运河水质采样监测结果显示，诸多化学元素含量超标。受某市人民检察院、环境保护局委托，J省环境科学学会于2014年4月出具《评估技术报告》，载明正常处理倾倒危险废物中的废酸需要花费3662.0644万元。2014年9月10日，某市环保联合会就某化工等6家涉案企业向某市中级人民法院提起环境公益诉讼，要求赔偿1.6亿余元，用于污染修复。
(二)裁判
一审法院依据《侵权责任法》和《固体废物污染防治法》认定某化工等六家公司主观上具有非法处置危险废物的故意，客观上造成了环境严重污染的结果，应该承担对环境污染进行修复的赔偿责任，并判决某化工等六家公司共赔偿环境修复费用160666745.11元。某化工等四家公司不服一审判决，向J省高院提起上诉。2014年12月29日，J省高级人民法院终
审维持原判，但对一审确定的判决履行方式和履行期限作出更改，创设性地提出：如果当事人提出申请，且能够在本判决生效之日起30日内提供有效担保的，环境修复费用的40%可以延期至本判决生效之日起一年内支付。如某化工等六家公司能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且一年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向某市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。其中一公司对终审判决不服，向最高院提起再审申请，最高院最终裁定驳回。[1]
(三)拷问与诘难
案件虽已尘埃落定，但仍留下诸多问题和反思空间。从法院审理和裁判来看，本案的争议点和问题点可作如下梳理：
这些问题直接关涉我国环境民事公益诉讼制度之构建，有必要做细致分析。本文将围绕这七个争议点，以及由此引申出的问题点展开论述，以期对我国环境民事公益诉讼制度构建有所助益。
所谓适格性意指原告“对于作为诉讼标的权利义务关系可以实施诉讼请求判决的资格。”[2]P206原告资格问题可以说掌握着民事诉讼的闸门，任何想要进入民事诉讼的案件都首先必须接受原告资格的检验，合格者方可成为适格原告。传统上，民事诉讼原告实行“直接利害关系人说”，即“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一理论亦为2012年新修的《民事诉讼法》第119条所保留，这说明，只有与争讼案件具有直接利害关系的人作为原告，才能体现民事诉讼保护私权的本质特点，才能对所涉法律关系的权利义务进行自由处分，从而推动诉讼顺利进行。[3]然而，新修的《民事诉讼法》第55条“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定无疑是对传统原告适格理论和制度的突破。根据这一规定，法律规定的非直接利害关系人亦具有提起民事诉讼(民事公益诉讼)的主体资格，但对于具体哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体，民事诉讼法并没有明确规定，这直接给公益诉讼实践造成适用上的困难和困惑。 J省某市“天价赔偿案”的一个核心争议点就是，某市环保联合会是否是适格原告？对此，J省高院认为，“某市环保联合会经某市民政局核准成立，并以提供环境决策建议、维护公众环境权益、开展环境宣传教育、政策技术咨询服务为其业务范围，属于依法成立的专门从
事环境保护公益活动的社会组织，有权提起环境民事公益诉讼。虽然修订后的《环境保护法》第58条对环境民事公益诉讼主体资格范围作出了新的规定，但该法至本判决作出之日尚未生效，不适用本案(如图2所示)。”
显然，J省高院认定的直接依据是新民事诉讼法第55条之规定，否则，若按照新《环境保护法》之规定，环保联合会就不具有原告资格。然而，问题是从民事诉讼法第55条是否可以推导出环保联合会具有原告资格？J省高院作出认定的依据何在？
从J省高院说明的理由来看，其依据有两层含义：(1)“依法成立”即可视为《民事诉讼法》第55条“法律规定的”；(2)专门从事环境保护公益活动即可视为“有关组织”。因此，判断环保联会提起诉讼的适格性，势必需要对民事诉讼法第55条“法律规定的机关和有关组织”作出合理解释。根据全国人大关于《民事诉讼法》修改之说明，该条文中“法律规定的”仅作用于“机关”，不旁涉“有关组织”。至于究竟哪些“有关组织”可以提起公益诉讼，依我国现行立法体制，可以通过立法机关后续的立法或立法解释予以明确，若立法或立法解释没有明确的，可以由根据通过司法解释或者审判实践予以确定。
就本案而言，由于该案发生在新《环境保护法》和《关于审理环境民事公益
诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)正式施行之前，“有关组织”实际上仍处于不明确状态。因此，如何理解“有关组织”需最高院作出说明。在本案中，J省高院并未向最高院提出释法请示，而是直接根据文义解释作出裁判，显然过于“能动”——尽管1999年最高院发布的《关于审判工作请示问题的通知》中，“对于审判案件中如何具体应用法律的问题”是否需要向最高院请示，并无强制性规定。但鉴于本案在公益诉讼中的创制性作用，J高院对民事诉讼法第55条径行作出适用解释，难免有过于“能动”之嫌。
另外，民事诉讼法第55条中的“有关组织”尽管不受其中“法律规定的”文字限制，但并非毫无约束。事实上，为限制最高院对“有关组织”作出过于宽泛的解释，早在2012年全国人大常委会法工委就曾指出：“提起公益诉讼的机关和组织要有明确的法律依据”。[4]P132虽然法工委未对“何谓明确的法律依据”作进一步的说明，[5]但就其文义而言，“明确的法律依据”首先应当解释为“法律明确规定”；其次，结合立法目的和“组织”的性质，“依法成立”可以视为“明确的法律依据”。那么，是否只要依法成立的社会组织都可提起公益诉讼呢？结合后来颁布实施的新环保法和《解释》等相关规定，显然并非如此。因为从民事诉讼本身的性质以及建立公益诉讼制度的初衷和所要达到的功能而言，不具有传统上的利害关系的主体提起公益诉讼，最起码要符合职能相关性要求和进行积极诉讼的能力要求，如环境公益诉
gos讼中，“有关组织”应当专门从事环境公益保护，且具有保护环境公益的基础和条件。[6]否则，对“有关组织”的放开，要么导致该条款形同虚设，要么直接造成司法资源的极大浪费。在这个意义上，本案中，J省高院结合文义解释和目的解释，认定某市环保联合会属于《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关和有关组织”有其合理的一面。
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桩基超声波检测所谓适宜性，即合适性、相宜性，意指恰当的，符合预期目标，与其职能或功能不冲突、相吻合。这里主要是指环保部门在本案中所扮演的角是否符合其职能定位、是否存在错位之嫌疑。
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第(五)项的规定，“环境和资源保护”属于县级以上地方各级人民政府的职权，且《环境保护法》第10条进一步明确：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”可见，环保部门是环境保护工作的直接监管者。因此，无论是基于履职之需，还是环保工作所需的专业性和敏锐度，面对排污企业，首先站在前线的应当是环保部门，否则就是失职，就应当成为被告，而非原告。但在本案中，环保机关的角和定位有明显的错位迹象。具体有二：
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