作者：魏殿余
来源：《法治与社会》 2017年第7期
当前，部分地方召开人代会时，列席人员到会率不高，无故迟到、早退、缺席现象较为严重，代表团审议时参会率更低。这些现象严重影响了人代会的权威性、严肃性和会议整体质量。因此，随着地方人大工作的不断完善和深化，规范和改进人代会列席制度势在必行。 一、地方人代会列席制度的法律规定和意义
辐射量 所谓“列席”，是指“符合所参加的会议、某项工作、某项活动的有关规定的非正式代表的参与行为，列席者只有发言权没有表决权”。相较于其他会议的列席，法律对于列席地方人民代表大会会议有明确的规定。代表法规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。”地方组织法规定：“县级以上的地方人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议。”“县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人民代表大会常务委员会决定，可以列席本级人民代表大会会议”。
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由本级人产生的上级人大代表列席本级人代会会议的意义明显：其一能使上级代表与原选举单位保持联系，更充分了解原选举单位的有关情况，收集和反映原选举单位的意见和建议；其二使人大代表可以向原选举单位宣传本级人大及其常委会作出的决议、决定；其三可以使人大代表有机会向原选举单位汇报自己执行代表职务的情况，主动接受原选举单位的监督。
政府组成人员和法院院长、检察院检察长，有关机关、团体负责人列席人民代表大会会议，具有重要的现实意义。其一有助于直接听取代表对“一府两院”工作报告的建议和意见，及时回答代表的询问，沟通交流情况，改进有关方面的工作。其二有助于了解人大通过的法律和作出的决定、决议，以便在实际工作中更好的贯彻和执行。其三有助于培育民主法治思维，深化对人大制度的理解认知，增强对人大制度的敬畏之心和自觉接受监督意识。
因此，列席人代会，既是法律的规定，又是现实的需要；既是掌握本行政区发展大局、明确年度目标、推动工作落实的重要途径，又是倾听代表意见、了解众呼声、密切关注民生的重要环节；不仅是一种权利，而且是一种义务，是自觉接受人大监督的一种重要形式和途径。
二、地方人代会列席制度存在的问题
当前，由于思想认识不到位、法律规定不够严密、制度层面上建设滞后等原因，影响了列席活动的规范化和制度化，一定程度上制约了列席制度作用的发挥。
第一，对列席人员的范围界定不明，影响了会议权威。根据法律规定，地方人代会列席人员包括两种，一种为法定列席人员，即县级以上的地方各级人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长，这部分人员是明确的。另一种为非法定列席人员，主要是指“本级人民代表大会选举产生的上级人大代表”和“其他有关机关、团体负责人”。实践中，这部分人员一般都由人大常委会决定是否“邀请列席”代表大会（但是否参加还要由被邀请者自行决定）。邀请的方式在操作中也有很多弊端，一方面邀请参加范围过广，增加了工作量和会务成本，影响会议严肃性，另一方面被邀请者是否参加会议或者参加会议随来随走情形较多，不易掌握，影响会风会纪。
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第二，对列席人员的发言制度缺乏具体规定，影响了列席效果。同代表一样，列席人员应享有发言权，主要是回答代表们的询问，就有关问题作出解释和说明，或者与代表交流互动，探讨解决有关问题。但是，现行法律只规定了人大代表的发言制度，即“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，而对于列席人员的发言内容、发言形式、言论免责及法律后果等则没有相关规定，正是由于缺乏具体的可执行性的规定，影响了列席人员发言的积极性。在实践中，不管是在代表团全体会议还是其他会议上，列席人员都很少发言，基本属于所谓的“哑巴”列席人员，致使列席效果大打折扣，列席沦为一种形式和摆设。
第三，对列席人员的监督机制不健全，影响了列席人员的到会率。不管是人大代表还是列席人员，按时参加人民代表大会会议，是他们应尽的义务。如果因病或其他特殊原因不能出席会议，则需要按
规定请假。但是，关于列席人员的监督机制，法律规定仍然处于空白。虽然少数地方规定了有关请假的程序、形式以及无故缺席的法律后果等内容，但在实践中也多流于形式。正是由于这些监督机制，包括登记考勤机制、通报批评机制和对无故缺席人员的处罚机制等的缺失，造成列席人员时常以工作忙为由，要么安排其他人员代替列席，要么干脆缺席，严重损害会议的严肃性。
第四，对列席人员的保障机制不完善，影响了列席人员的积极性。目前，法律为人大代表依法履行法定职权提供了完善的保障机制，包括言论免责权、人身特殊保护权、物质保障权、时间保障权和信息保障权等等，可谓既全面又具体，有效保障了人大代表的出席率。但是法律以及地方性法规，均未建立列席人员列席会议的保障机制。有些地方的工作、会议或者活动安排与人代会时间冲突，甚至有些地方人大对列席人员都没有安排工作餐，更无谓谈起其他保障。这些保障机制的乏力，严重影响了列席人员列席会议的积极性和主动性，易于使列席人员产生后顾之忧而不能全身心投入列席活动，出现迟到、早退甚至缺席等现象也就在所难免。
三完善地方人代会列席制度的几点思考
（一）严格依法办事，科学确定列席范围。确定列席人员范围，应坚持注重会议效果、提高议事效率的原则，不能作为一种政治待遇而随便确定。其一、对于“人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长”等法定列席人员，理所当然、责无旁贷列席会议。其二、对“县级以上的有关机关、团
体负责人”，全国人大法工委曾指出：“有关机关”主要是指政协、党委部门、人大常委会工作机构、本级政府办事机构、直属机构、上级垂直领导部门等；“有关团体负责人”主要是指工会、妇联、共青团等人民团体和其他需要列席人大会议的众团体负责人；企业负责人以及本行政区的学校、医院等事业单位的负责人不属于列席人员范围之内。据此解释，下列几类人员不应作为列席人员：一是在原来某些行政机关的基础上形成的国有企业或国有控股（集团）公司负责人，如电信、移动、联通、保险、国有商业银行等；二是人民政府驻外办事处负责人和驻本行政区域的单位负责人；三是当地医院、高等院校的负责人。其三，由本级人民代表大会选举产生的上级人大代表理应在邀请列席会议之列。其四，适当控制法律规定之外的离退休老同志、老领导、部队首长作为特邀人员列席会议的规模。
（二）完善规章制度，规范列席行为。在法律对列席没有更明确规定的情况下，各级各地应探索完善相应的制度性规定，从制度层面规范列席行为。一是明确列席人员的发言权，增强列席人员的责任感和使命感。列席人员属于非正式参会代表，没有表决权，但他们拥有发言权，列席会议并不是无所作为，而是能够发出自己的声音，可以向代表们就有关问题作出解释或说明，增进相互之间的理解与沟通，进而有必要赋予列席人员言论免责权——即在会议期间发言不受法律追究。二是明确列席的具体内容，包括确定列席人员的形式（邀请、特别邀请、是否征询本人意见等），列席人员可以参加的会议形式（全体会议、主席团会议和代表团会议等），并对列席人员在哪种会议上可以发言作出规定。
三是明确列席考勤签到以及请销假制度，以便于统计列席人员的到会情况，及时将情况汇报给大会会议主席团。其中，法定列席的“本级人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长”等人员除非因病不能列席，其他公务活动在原则上一律不得作为请假事由，更不能安排人代替其列席。“有关机关、团体负责人”和人大代表一经参会，中途不得随意退席。四是明确列席人员参会纪律，对于未经批准而缺席会议的列席人员则按旷会处理，并通过媒体和人大进行通报批评直至由有关机关进行追究问责，从而强化对列席人员的硬性监督。
（三）强化工作措施，调动列席积极性。列席人员确定后，参加人民代表大会会议便既是权利又是义务，各方都应强化工作措施，做好服务保障工作。其一，人大常委会应提前通知列席人员会议举行的具体时间和地点，将本次会议需要审议的各项工作报告、会议议程及其他材料，以书面的形式发放到列席人员手中，让列席人员有充分的时间研读各项工作报告，为发言作充分的准备。其二，列席人员所在单位和部门应优先保证列席者参加会议的时间，合理安排好列席人员的工作，避免列席人员顾此失彼。其三，在会议期间，根据列席人员职责职能，科学合理的进行划团分组，明确列席会议的日程、会议内容等；要为列席人员发言创造宽松的环境，鼓励列席人员以书面或口头等形式发表意见，与参会代表交流互动，充分调动列席人员积极性。其四，有关部门在整理代表团审议意见时，要高度重视列席人员的意见及反映的问题，及时将有关问题的处理情况反馈给列席人员，增强列席人员列席会议的积极性。
（四）改进会议形式，扩展公开化渠道。列席会议制度之目的在于知情知政，有序扩大参与政治生活的范围，广泛宣传并落实会议精神。各级各地人大常委会还要不断加大宣传力度，积极探索创新人民代表大会会议公开化渠道。近年来，我国不少地方在加强人大工作公开化，提高工作透明度方面进行了积极的创新和探索，总结出很多行之有效的方法和途径。如：定期召开新闻发布会，通过新闻媒体对人代会会议进行现场直播；设立公民旁听席，凡不属于法律规定为列席范围的，均可申请参加旁听；采用互联网与网民直接沟通、开展代表与网民面对面活动等，使广大人民众从不同途径了解人代会的情况，满足社会各方面、各层次知政的要求和愿望。我们爱讲冷笑话
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