上海市人大及其常委会关于《上海市建设工程质量和安全管理条例（草案）》的说明 文章属性
∙密云一中【公布机关】上海市人大及其常委会
∙【公布日期】2012.02.07
∙【分 类】立法草案及其说明
正文
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关于《上海市建设工程质量和安全管理条例（草案）》的说明
——2011年9月21日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
上海市城乡建设和交通委员会主任黄融
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主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就《上海市建设工程质量和安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、 《条例（草案）》制定的必要性pci板卡
建设工程的质量和安全关系到广大人民众的生命和财产安全，是建筑活动及其监督管理的核心内容。为了规范建筑行为、保障建设工程的质量和安全，国家和本市制定了一系列法律、法规、规章，形成了系统的法律制度。从国家层面看，1997年11月，全国人大常委会通过了《建筑法》，形成了我国建筑法律制度的基本框架；2002年6月，全国人大常委会又通过了《安全生产法》，明确适用于包括建设工程在内的所有生产经营单位。2000年1月，国务院发布了《建设工程质量管理条例》；2003年11月，国务院又发布了《建设工程安全生产管理条例》。这两部行政法规对全国人大常委会通过的两部法律的有关内容进行了细化，构建了我国建设工程质量和安全活动及监督管理的基本法律制度。从上海地方 层面看，市人民政府于1994年12月发布了《上海市建筑工程质量监督管理办法》，1996年8月发布了《上海市建设工程施工安全监督管理办法》，根据上海实际对建设工程的质量和施工安全方面的法律、行政法规进行了具体化，形成了上海建设工程质量和安全管理的具体制度。与此同时，1997年10月，市人大常委会通过了《上海市建筑市场管理条例》，根据当时上海的实际情况对建筑活动进行了全面规范；1999年11月，市人大常委会通过了《上海市建设工程材料管理条例》，从保证建设工程质量和安全的角度对建筑材料使用及监督管理进行了规范。上述两项地方性法规对加强本市建设工程质量和安全监督管理发挥了重要作用。
近年来，随着本市社会经济的迅速发展，城市化进程不断加快，尤其是在加快建设“四个中心”和全力筹办世博会的大背景下，上海城市建设呈现出跨越式发展态势，城市建设规模不断扩大。根据2011年4月底的统计，全市在建工程共有5373个，总投资额达到8615亿元，总建筑面积为1.39亿平方米左右。全市现有勘察、设计、施工、监理等企业过万家，其中本市8300多家，外省市进沪2500多家；建筑师、建造师、监理工程师等各类注册执业人员约10万人，建筑施工作业人员约60万人。
城市建设的快速发展，以及从业队伍和人员的急剧扩张，对本市建设工程质量和安全管理提出了更高的要求。特别是莲花河畔倒楼事件和“11·15”特别重大火灾事故，暴露出本市建设工程质量和安全管理还存在明显的薄弱环节和问题。这些问题表明，目前不仅需要加强对履行建筑法律法规的执法监督力度，而且有必要制定一部专门规范建设工程质量和安全管理的地方性法规。通过针对性地对相关法律制度进行进一步的调整、细化和创新，为落实建设工程质量和安全责任、理顺建筑生产经营关系、形成合理的建筑活动行为机制，奠定良好的法律基础。
基于上述认识，我们明确了制定《条例（草案）》的指导思想： 一是有针对性地强化、细化国家和本市现有建设工程质量和安全管理方面的法律法规，使之更具实效性和操作性；同时在上位法确定的框架内探索可行的制度创新。二是针对目前建设工程质量和安全行政监督管理方面存在的缺陷，调整监督管理职能，转变监督管理方式，理顺行政管理体制和行政法律关系。三是在总结本市以往地方性法规、规章实施效果的基础上，结合《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》的落实情况，制定《条例（草案）》，充实和完善本市建设工程质量和安全管理法律制度。2014年7月1日
二、 《条例（草案）》的办理经过
为推进建设工程质量和安全管理的立法工作，2009年底，市建设交通委成立了立法调研工作小组，组织开展《条例（草案）》的立法调研和起草工作。2010年6月，形成调研报告。2011年3月，市建设交通委起草了《条例（草案）》初稿，在广泛征求各相关部门、单位、专家以及市民意见后，形成了《条例（草案）》送审稿并上报市政府。市政府法制办组织听取了市级相关行政管理部门、部分区县政府以及市政协、市高级人民法院、市律师协会、相关行业协会等的意见，分别召开了建设、勘察、设计、施工、监理、检测等单位以及工程建设领域和法律界专家的座谈会。其间，还与市人大城建环保委、法制委，市人大常委会法工委等进行了沟通。在此基础上，经进一步修改完善，形成了目前的《条例（草案）》。
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三、 《条例（草案）》主要问题的说明
《条例（草案）》共8章70条，主要包括适用范围、管理部门职责分工以及建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位、检测单位等在建设工程质量和安全方面应当承担的责任、义务，以及管理部门的监督管理职责等。
（一） 关于监督管理体制（第三条）
目前，国家层面对建设工程实行按专业分工负责的行政管理模式，即建设部、交通部、铁道部、水利部等分别对其负责的专业工程实施监督管理。根据上海地域相对狭小的特点以及本市建设工程管理的传统，1997年10月，市人大常委会通过的《上海市建筑市场管理条例》确定了除民航、铁路外，本市实行由建设行政管理部门统一监督管理建设工程活动的行政管理体制。长期以来，对这一体制一直存在着争议，实践中也存在着部门职责不清的问题。为此，在总结以往经验和教训的基础上，《条例（草案）》将目前建设工程“统一管理的行政体制”调整为“综合管理与专业管理相结合的行政体制”，即一方面由建设行政管理部门负责建设工程质量和安全的综合监督管理，另一方面除房屋建筑、市政、公路等专业工程的监督管理由建设行政管理部门负责外，港口、水利、绿化、民防等专业工程的监督管理由相关主管部门负责。这样既有利于发挥专业管理部门的专业优势，又能继续发挥建设行政管理部门的综合协调职能，进一步优化和强化建设工程质量和安全的监督管理。
（二） 关于建设单位的协调管理责任（第九条）
在建设工程的建筑生产过程中，建设单位是投资定作方、委托方，勘察、设计、施工单位是生产制作方、受托方，建筑管理方面的法律、法规按照各负其责的原则明确了勘察、设
计、施工单位应承担的质量和安全责任，但没有明确建设单位的质量和安全责任。通过分析，我们认为建设单位在工程建设活动中有以下特点： 一是作为投资方和委托人，建设单位对工程的选址、设计、规模、质量、安全等方案决策起着主导作用，在建筑承发包关系中居于优势地位，因此其行为对工程质量和安全的影响很大。二是从建筑技术角度看，建设单位往往不懂建设工程技术、不具备专业管理能力，需要建筑活动参与各方提供专业服务。三是随着房屋商品化、市场化的快速发展，房地产开发商（建设单位）开发建设的大部分建筑产品用于出售而非自用，难免存在对工程质量和安全不负责任的道德风险。为此，《条例（草案）》对建设单位的质量和安全责任作了两方面规定： 一是明确规定其对建设工程前期、勘察、设计、施工等各阶段的质量和安全工作负有协调管理责任，通过统筹协调各阶段、各方面的建筑活动的良好衔接与平衡，全面有效地落实工程的质量和安全责任。二是对不具备专业能力的建设单位，鼓励其委托具备监理、造价咨询资质的专业项目管理单位对工程进行全过程专业化管理和服务，实现从自建式管理方式向专业化管理方式的转变，更好地保障工程质量和安全。同时，为了鼓励实行项目管理制度，《条例（草案）》规定，具有监理资质的项目管理单位在所承接的工程监理招标时，同等条件下享有优先中标权。
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