蒋卫荣
众所周知，《中华人民共和国档案法》原始文本于1987年9月5日由第六届全国人大常委会通过并颁布，共六章26条；实施近九年后，于1996年7月第八届人大常委会被局部修正一次，这次修改工作以“慎 改”“可改可不改者不改”为原则，且
具体涉及三个方面四个条款内容，
修改结果使该法由原来的26条增
加到27条（原24条析为2条）。
在本轮修改（2020年）工作结
油液分析
束之前，实际上中间还有过半次
（说“半次”是基于修改方式选择的
是简易程序，且所知者不多）。根
据2016年11月7日第十二届全国
人民代表大会常务委员会第二十
四次会议决定施行《关于修改〈中
落叶是疲倦的蝴蝶华人民共和国对外贸易法〉等十二
对《档案法》第十六条第二款。在
本轮修改工作完成前，《档案法》第
十六条第二款如是规定：“前款所
列档案，档案所有者可以向国家档
案馆寄存或者出卖；向国家档案馆
以外的任何单位或者个人出卖的，
应当按照有关规定由县级以上人
民政府档案行政管理部门批准”。
这意味着“集体所有和个人所有对
国家和社会具有保存价值的档案”
在向国家档案馆外的第三方转让
或出卖时须取得档案行政管理部
门的行政许可。这次的局部修正
灵石二中
删除了这一条款，主要针对现行法
律中一些明显不合时宜的情形
——对内与对外两方面进行修改，
前者指某些与现行体制不相吻合
的条款，后者则主要涉及进一步扩
大开放方面的法律文件，包括外
贸、外商投资领域的一些法律规定
涉及的情形，后来有一个说法，称
作“负面清单”清理。由于这一次
（实为半次）修改工作是穿插在本
轮修改中间进行的，所以许多人可
能不甚了解。
从2007年前后，国家档案局就
开始筹办《档案法》的第二轮修改
事宜，直至2020年6月才终告完
成，为什么时间拖得这么长？由于
情况复杂，涉及的面也很广，修改
跨入新时代
》（
摘要：2020年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议讨论通过了《中华人民共和国档案法》（新）。新文本立法定位准确，时代特鲜明；内容丰富而全面，重点突出，章节布局合理，条款设计与数量安排恰当、适度；注重法律规范设计的可行性与可操作性；立法技术规范娴熟，是一部精准反映时代特、技术进步和档案事业发展方向的法律文本。这一立法成果本身，也标志着我国档案法制/法治工作全面跨入新时代、跃上新台阶。
关键词：《中华人民共和国档案法》（新）；立法与修改
分类号：G270
Stepping into a New Era and Developing to a New Level：Archives Law of the People's Republic of China（New Version）
Jiang Weirong
（School of Society of Suzhou University,Suzhou,Jiangsu,215023）Abstract：On June20th,2020,the Nineteenth Meeting of the Standing Committee of the13th National People's Congress discussed and passed the"Archives Law of the People's Republic of China"(new version).The new text has accurate legislative positioning,distinctive characteristics of the times,and advances with the times;rich and comprehensive content,prominent emphasis, reasonable chapter layout,appropriate and appropriate clause design and quantity arrangement;focus on the feasibility and operability of legal norms design.Proficient in legislative technology,it is a legal text that accurately reflects the characteristics of the times,technological progress and the development direction of archives.This legislative achievement also marks that my country's archival legal system/rule of law work has been entering into a new era and developing to a new level.
Keywords：Archives Law of the People's Republic of China（New Version）;Legislation and Amend
ment
的难度与内容涉及的广度与第一轮修改不可同日而语。同时也有诸多留待解决的问题，如档案部门机构改革工作尚未开局，方向、定位尚不明确，电子档案的法律证据效力问题未获司法部门与社会各界认可。因此，这部《档案法》才历经十余年方完成。
1.2立法定位（法律性质）局部调整（多重性，但有侧重）
学界对《中华人民共和国档案法》的立法定位是有分歧的，中外对此就存在极大的认知差异：
（1）国外情况
世界上已开展档案立法的国家，主要是针对档案馆展开立法，把档案馆作为文化事业机构，是对其职能的立法，所以通常将其命名为“公共档案馆法”，其定位落脚于具有公共财产性质的档案文献或遗产如何满足社会组织和公民对文献信息的需求上，这里所谓“具有公共财产性质的档案”大致相当于我国“国有档案”的性质与范围。私下甚至可以作这样的猜想：在国外（英语国家），“Archive”一词的含义，既有“档案”意，又有“档案馆”意，但是最初应该是指“档案馆”。由此可知，所谓“档案立法”在国外实指“档案馆立法”。
（2）国内情况
新文本的定位从总体而言，还是以“管理法”“单行行政法”或曰传统档案行政管理为核心或基本定位的，所以又称“部门行政法”，但也有兼顾档案利用法、信息服务法、社会法的功能倾向。从利用者或社会的角度出发，《档案法》就应该是利用法、信息服务法的定位，这确实与不同主体的视角——职业及所处地位有关。因为假如《档案法》是一部纯粹的管理型法律，由国务院出台“档案管理条例”即
可，因此在笔者看来，《档案法》的
立法定位应与2017年11月颁布的
《中华人民共和国公共图书馆法》
相类，档案馆的功能定位表述上也
应一直持“文化事业机构”定见。
一部法律的性质、定位往往与
立法体制有直接关系。换句话说，
由不同主体来主事立法，最后呈现
的法律文本（包括性质、范围广狭、
定位）均有明显差异。我国立法体
制是部门立法体制，即法律文本主
要由相关职能部门提供，再经过一
系列立法程序，如召开专家讨论
会，通过一定方式征求意见，然后
提交至国务院法制管理部门，经过
审查、审核后再提交至全国人大及
其常委会审议，审议通过后即成为
严格意义上的法律，绝大多数法律
都是经过这样的程序诞生的。然
而，因为部门立法体制在拥有立法
效率高、周期短优势的同时确实存
在许多问题与不足，如部门利益法
制化现象，因而这一立法程序也进
行了一定程度的调整。如今大热
的《中华人民共和国民法典》的制
定就有别于部门立法体制方式，是
由全国人大常委会法工委牵头，以
、最高人民检察院、
司法部、中国社会科学院、中国法
学会等五家机构（学术机构）为主
要起草组织完成的。此外，立法定
位也与调整对象广狭、总体布局存
在数量关系。一方面，立法定位往
往与法律调整对象即该法律管辖
的范围直接相关，即法定档案的范
围，是国有档案（相当于国外的“公
共档案”）还是全社会实际存在的
所有档案？单一型（对象相对单
一）、综合型的法律两者数量设计
有明显差异，前者数量一般较小，
后者一般较大。另一方面且更重
要的是，立法定位与各章内容分
布、设计存在数量关系，若法律性
质属于管理类的法律，毫无疑问管
理类章节的条款数量就会多；假如
定位在服务型的法律，条款数量就
会向服务、利用、开放方面倾斜。
由此可看出，《档案法》旧文本
唯美主义运动
因其定位于档案管理法、档案系统
的单行行政法，因此整个文本共六
章二十七条，其中第三章“档案的
管理”计九条，占全文本的三分之
一；而第四章“档案的利用与公
布”——有关服务、开放内容一章，
计五条，远少于第三章。修订后的
新文本，第四章“档案的利用与公
布”，条款数量由原来的五条增加ess
到八条，增量达60%。新文本中各
章节条款数量设计、分布有所调
整。同时，此轮《档案法》修改正值
党的十八届三中全会提出全面深
化改革总目标是“推进国家治理体
系和治理能力现代化”之际，而档
案事业作为国家治理体系的一个
重要方面，《档案法》立法定位一定
程度上体现了提升国家治理体系
和治理能力现代化的内在要求。
由此可以认定，本轮《档案法》修
订，事实上对其定位作出了明确调
整，单纯行政法的彩有所淡化，
新文本的主要目的是对档案业务
工作、档案事业发展定位及方向、
社会公众享有已开放档案法定利
用权及新命名的“档案主管部门”
职能等的规范。
2《中华人民共和国档案法》
（新）时代特鲜明
2.1档案事业、档案工作内涵格
局的巨变使档案立法出现重大调整
新版《档案法》与旧版相比，最
大的变化是增加了两章，分别是第
五章“档案信息化建设”和第六章
“监督检查”，可以说，这两方面情
况是最近二十多年以来，档案事业
领域发生的最大发展变化之一，也
是档案事业领域较为鲜明的时代特体现。信息化是由电子文件与计算机辅助档案管理肇始的，由于电子文件是2000年前后才日益成为档案领域主流的，因而旧文本仍以二十世纪八十年代前期的工作内容为基础与框架，不涉及信息化内容。因此某种意义上说，第二轮修改是因电子文件管理和信息化快速建设倒逼导致的。“监督检查”一章主要对新命名的“档案主管部门”的职责予以明确规范。“监督检查”是档案事业发展和可持续发展的制度保障，“档案局（馆）合一”时期，档案局与档案馆的职能很难予以明确规范，现经过2018年的档案机构改革，这个前端问题才得以解决，“档案主管部门”的职责规范及其与档案馆的功能定位界限方被明确。
新《档案法》有关“时代特”的条款涉及数量较多。值得一提的是，新文本第一次明确提出并强调“坚持中国共产党对档案工作的领导”。尽管中国档案工作一直强调党对档案工作的领导，每一个国家档案馆都有“为党管档，为国守史，为民服务”职能定位并作为档案馆开办的宗旨，但在法律文本中却是第一次出现。同时，新《档案法》根据新社会环境做出了内容调整，如第二条：“本法所称档案，是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等
不同形式的历史记录”。本条所增“生态文明、军事、外事”七字，一方面显示出“生态文明、军事、外事”档案存在的普遍性，另一方面更表现出这类档案的价值。再如，新《档案法》进一步强调科学技术在
档案事业和档案工作发展中的作
用。其中第六条：“国家鼓励和支
持档案科学研究和技术创新，促进
科技成果在档案收集、整理、保护、
利用等方面的转化和应用，推动档
案科技进步”。今天的各项工作和
各领域情况乃至社会进步均表明：
科技是第一生产力，档案事业离不
开科学研究与技术创新，如现今正
在档案界大热的“档案数据保
全”——针对电子文件（档案）信息
真实性问题与纸质文件差异，如何
使电子文件与纸质文件具有同等
法律效力，在技术上已取得突破。
此外，考虑到市场经济体制确立及
二十世纪九十年代以后档案事业
发展的广域度已与既有情况不可
同日而语等新情况，新《档案法》第
七条：“国家鼓励社会力量参与和
支持档案事业的发展”，将二十世
纪九十年代起步现已发展壮大的
档案寄存及其他外包服务纳入，并
获得了法律意义上的确认，认为档
案事业发展和档案工作涉及的方
方面面已无法以国家“全包”应对，
需要加入社会力量。
2.2继承与发展并重
新《档案法》中有大量已被既
往实践证明行之有效以及结合我
们今天的发展情况或认知，同中有
异或进一步深化的条款内容。
在继承方面，如新文本中保留
了“统一领导、分级管理原则”的表
述，也延续了档案工作的直接目的
是“维护档案完整与安全，便于社
会各方面的利用”的语句。“一切国
家机关、武装力量、政党、团体、企
业事业单位和公民都有保护档案
的义务，享有依法利用档案的权
利”，也弥补了在表达权利与义务
时会出现的不均衡状态。考虑到
“历史记录”作为一个区别于其他
信息资源的内在本质特征，法定档
案的属概念还是延续了“历史记
录”的表述［1］；同时，第十四条规定：
“应当归档的材料，按照国家有关
规定定期向本单位档案机构或者
档案工作人员移交，集中管理，任
何个人不得拒绝归档或者据为己
有。国家规定不得归档的材料，禁
止擅自归档”，归档、移交制度是档
案事业的基础，实践证明也是行之
有效的基础和主要制度之一，因而
被继承下来。此外，第三十二条：
“属于国家所有的档案，由国家授
权的档案馆或者有关机关公布；未
经档案馆或者有关机关同意，任何
单位和个人无权公布。非国有企
业、社会服务机构等单位和个人形
成的档案，档案所有者有权公布”，
尽管档案公布权属于程序性问题，
但公布权也是一项重要的法定权
利，法律仍是予以明确。
同中有异者的条款如第二十
七条：“县级以上各级档案馆的档
案，应当自形成之日起满二十五年
向社会开放。经济、教育、科技、文
化等类档案，可以少于二十五年向
社会开放；涉及国家安全或者重大
利益以及其他到期不宜开放的档
案，可以多于二十五年向社会开
放。国家鼓励和支持其他档案馆
向社会开放档案。档案开放的具
体办法由国家档案主管部门制定，
报国务院批准”。档案封闭期经过
了反复斟酌、调整，由三十年降为
二十五年，既体现新《档案法》对开
放利用的重视也更显积极稳妥。
发展方面，新文本新增的内容
及条款则更多。在我国，法律修改
分两种情况，一种是“修正”，一种是
“修订”。前两次都属于修正，本次
则属于修订。若涉及立法基本原
则、重大内容调整，数量变化也达到
30%—40%者，即视为修订，《中华
人民共和国档案法》（新）修订率达到了98%，具体体现在以下方面：其一，从章节设计来说，第五章“档案信息化建设”、第六章“监督检查”两章均属新增，两章合计十三条。新增这两章的内容及其条款均属新时代《档案法》的题中应有之义。一方面，第五章“档案信息化建设”整章内容都是新增的，其中的条款都是经过十年以上时间沉淀与实践经验的积累，属于较为成熟或在行业内已达成共识的情形。如第三十七条规定：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”。这是有关电子档案合规要求、法律效力等同于传统载体档案及其具体管理办法的法律规范。再如第三十九条第三款：“档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管”。异地备份是经过长期的论证和实践检验证明行之有效的方法。这个提法最早见于《中办、国办印发关于加强与改进新形势下档案工作的意见》，这也顺应了单套制的发展趋势。再如开放审核问题，第三十条：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附意见”。另一方面，第六章“监督检查”也是全新布置，计六条。内容设计合理，法律责任的落实或实施是在监督检查的前提或基础上提出的，前后端有明显的上下游逻辑关系，各条内容设计明确，可行性、可操作性强。上文提及的原文本第十六条第二款：“集体所有和个人所有对国家和社会
有保存价值的档案”向国家档案馆
以外的组织和个人出卖需要经过
档案管理部门的批准，便属于不具
可行性和操作性的情形。此外还
包括监督检查的内容、重点、形式，
档案安全隐患的自查与档案主管
部门的检查相结合，发现问题则责
令限期整改及其监督检查工作须
依法定职权和程序进行的规范性
要求等。
其二，除章节设计外还增加了
许多新内容。如第二条：“提高档
案信息化建设水平，推进国家治理
体系和治理能力现代化，从事档案
收集、整理、保护、利用及其监督管
理活动，适用本法”。这属于立法
技术基本规范，并未在旧版中出现
过。又如第六条第一款：“国家采
取措施，加强档案宣传教育，增强
全社会档案意识”。增强全社会档
案意识是二十世纪八十年代提出
来的，当时由于种种原因，未能入
法，现已达成社会共识，实现了将
学术界的研究成果与社会共识融
入法律的制度安排。又如第二款：
“国家鼓励和支持在档案领域开展
国际交流与合作”，这是改革开放
在档案事业领域的直接体现。
其三，新《档案法》修正了原先
一些存在不确定性的概念或提法，
如典型的“对国家和社会具有保存
价值的档案”，使用至今已有三十
余年，业界已耳熟能详；但对于此
概念的使用范围及其认知还是存
在争议或不一致情形的。鉴于这
一背景，新文本在第十三条专门作
了明确的具有法律意义的限制和
规定。其中第十三条：“直接形成
的对国家和社会具有保存价值的
下列材料，应当纳入归档范围：
（一）反映机关、团体组织沿革和主
绪词语
要职能活动的；（二）反映国有企业
事业单位主要研发、建设、生产、经
营和服务活动，以及维护国有企业
事业单位权益和职工权益的；（三）
反映基层众性自治组织城乡社
区治理、服务活动的；（四）反映历
史上各时期国家治理活动、经济科
技发展、社会历史面貌、文化习俗、
生态环境的；（五）法律、行政法规
规定应当归档的。有必要指出的
是，对已使用三十余年的“对国家
和社会具有保存价值的档案”提
法，在新文本中第一次作出了明确
规范，使档案从业者对其有了统一
规范的理解，也便于权力机关的解
释与执行。其中第一款第五项还
设计了兜底条款，实际上，由于法
律规范的首要设计原则是明确、清
晰的，刑事法律中的口袋罪及非刑
事法律中的违法行为种类或情形
设计的兜底条款都应慎用、少用，
它们貌似灵活，但也给有权机关的
解释留下了扩张、乃至无限扩张的
可能。通观《档案法》新文本全文，
只有这一处使用了兜底条款，且在
有可能使用兜底条款的第四十二
条和四十八条等情形都自觉规避
了如是设计，也显示出立法者谨
慎、规范自律的态度和立法理念。
其四，新《档案法》根据新形势
进行了内容充实。突发事件处置
是近年来全社会所关注的热点。
由于国家地域辽阔，社会情况复
杂，各类自然灾害及其他火灾、爆
炸等事故无法完全避免，突发事件
的紧急处置便凸显了其重要性及
全社会给予的关注度。十三届全
国人大一次会议为此于2018年3
月，在国务院系统设立了“应急管
理部”。而档案事业领域也存在这
个问题，档案实体与信息安全是档
案部门念兹在兹的关键问题。新
文本及时安排了相关内容，其中第
二十六条：“国家档案主管部门应
当建立健全突发事件应对活动相
关档案的收集、整理、保护、利用工作机制。档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”，呼应现实需要。
2.3法律规范拟定内容及其形式稳妥慎重
2014年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，作为政策文件，它是档案系统除《档案法》外最具规范意义和指导性质的重要文件之一。由于是政策文件而非法律文本，因而措辞所用均为公文语言。如“完善档案工作体制机制”“坚持并不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制，确保分工明确、各司其职，密切配合、形成合力，促进档案事业协调发展”的表述；再如“扎实推进各级国家综合档案馆建设”“建立档案室工作新格局”“重视做好民生档案工作”“科学整合档案信息资源”等表述均具有明显的政策文件的特点。另外，《意见》中有关进行远程教育、档案干部专业培训以及有关档案宣传工作等内容因与新《档案法》精神涉及不深而也未被列入其中。另外，作为一个以管理、利用、信息服务为性质或定位的法律，不适合过多涉及有关所有权或产权问题的条款。2016年5月在《中国档案》公布的《中华人民共和国档案法》修订草案送审稿文本就多次提到“权属”问题及其条款（如第四章“档案的权属与处置”），认为这样的设计稍显不合适，甚至还有一条：“要对从事有毒、有害气体或其他的档案从业人员实行职业津贴制度”可能过于“激进”了，因为社会上从事“有毒有害”职业的人数太多，典型的如煤矿工人、化工企
业工人等都存在这种情况，假如都
通过立法的形式给予职业津贴，则
不具备一定的可操作性。由此可
见，法律规范拟定内容及其形式将
各方面不合适的情形者排除在外，
以求稳妥慎重。
3立法技术规范准确、娴熟，章
节布局合理，条款数量设计适中、
适度
对照上一轮修改工作成果
——2016年5月在国家档案局网站
上公布的《中华人民共和国档案法》
修订草案送审稿文本，可以说新文
本内容准确、适当，立法技术规范娴
熟、准确，条款也多设计巧妙。
3.1章节布局合理，条款数量适
中、适度
2016年文本（修订草案送审
稿）的设计，涉嫌立法资源浪费，措
辞随意、张扬，语言文字使用不太
规范，口语化表述过多，标点符号
使用也未能遵守有关规则［2］。2016
年5月的文本，有四章的标题分别
为“档案的形成与管理”“档案的权
属和处置”“档案信息化与电子档
案管理”“档案工作的监督与管
理”。“管理”一次出现太多，使《档
案法》立法目的偏重“管理”环节与
诉求。从平衡角度讲，实属不合
理。笔者曾统计，全文本共使用
105次“管理”；“档案行政管理部
门”一词频繁出现43次。反观2020
年的新文本为53条，数量上增幅较
为合适，扩张有度。
新文本各章下的条款数量布
局较为均衡，这基于对原有旧文本
有关条款的适当调整，且增量也较
多。如第一章“总则”增加2条；第
二章“档案机构及其职责”不增不
减；第三章“档案的管理”相比原来
文本增加6条；第四章“档案的利用
与公布”比原来增加3条；第五章
“档案信息化建设”设全新7条；第
六章“监督检查”全新6条；第七章
“法律责任”增加2条；第八章“附
则”2条与原文本同。增减幅度回
应了社会各界与学界层面的呼声
与期待。总体而言，增加的条款均
涉及档案事业领域具有重大影响
或原来未涉及、未规范化的领域、
事项或情形，详见表1。
3.2立法技术规范上表现娴熟，
措辞规范、内敛
立法技术规范上表现成熟，试
举一例。第三十三条第一款：“档
案馆应当根据自身条件，为国家机
关制定法律、法规、政策和开展有
关问题研究，提供支持和便利”。
档案馆的主要职能即为党管档，为
国存史，为民服务，为国家治理能表1
新旧文本条款数量增减及比例统计
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