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∙【公布机关】
∙【公布日期】2015
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解读--《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（上）
梁凤云 作者单位：行政审判庭
2015年4月20日，审判委员会第1648次会议通过了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》），自2015年5月1日起与新行政诉讼法同步施行。这部司法解释是贯彻落实新行政诉讼法的重大司法举措，与新行政诉讼法同步实施，将有助于统一司法裁判标准，确保行政诉讼法的新制度、新规定、新要求落实到位。可以预见，这部司法解释在保障公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，促进解决行政争议方面，必将发挥积极的、重要的推动作用。现就该司法解释的主要内容作一说明。 一、关于《适用解释》的起草过程
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。同日，中华人民共和国主席习近平签署第15号主席令，决定修改后的行政诉讼法自2015年5月1日起施行。这次修改是自1989年行政诉讼法实施以来的一次全面修改。修改后的行政诉讼法从原来的75条，增加到103条。其中，修改了45条，增加了33条，删除了3条，只有25条没有修改。这部基本法律修改条文比例之大，内容之广，绝不亚于一次重大立法。新法修改的内容，特别是新规定
、新创制的内容较多，但相关规定又比较原则和笼统，迫切需要对相关规定作出解释。在新法颁布之后，各地法院和行政机关迫切希望对行政诉讼法的新规定，特别是一些重大的制度作出统一解释。
2014年9月，在行政诉讼法修改研究小组的基础上成立了新行政诉讼法司法解释起草小组。小组成员包括了行政审判庭和北京、广东、上海、江西、福建、内蒙、山东、辽宁、宁夏等九个高院的同志，同时，为了借鉴最新司法改革成果，在2015年年初还吸收了第一批跨行政区划法院的北京四中院有关同志参加。为了贯彻实施新的行政诉讼法，行政审判庭于2015年初部署司法解释起草工作。从年初开始，向各高级人民法院发出通知，要求通过召开座谈会、听取一线法官和行政机关意见建议等方式，就新法实施中的重点难点问题进行广泛调研，并确定了二十余个高院、中院就若干重大问题进行专题调研。同时，也指派相关同志就若干重大问题进行专题研究，并负责与相关法院的沟通、联络工作，做好起草司法解释相关准备工作。各地送来的调研报告共计30余万字，收集的问题达数百个之多。
花腔女高音 在全面收集和研究各地报送问题的基础上，着手司法解释起草工作。2015
年3月4日至9日，新行政诉讼法司法解释起草小组在宁夏银川召开封闭式研讨，对各地法院的意见和建议进行汇总、整理、研究，并在此基础上，起草相应条文。3月12日、18日、20日，行政审判庭三次召开全庭会，专题研究和论证新行政诉讼法司法解释。3月24日、27日，起草小组召开专家论证会，邀请部分行政诉讼法专家、全国人大法工委行政法室、国务院法制办行政复议司、最高人民检察院民行检察厅、北京市三级法院、广东省三级法院等单位参加。4月1日，起草小组在院内召集立案庭、民一庭、民二庭、赔偿办、审监庭、执行局、研究室等七个部门有关同志共计30余人，对司法解释稿进行逐条讨论。同时，再次发函征求全国人大法工委、国务院法制办和立案庭、民一庭、民二庭、审监庭、执行局、赔偿办、研究室等七个部门的意见。在吸收全国人大法工委、国务院法制办和有关部门意见的基础上，形成了司法解释送审稿。 新行政诉讼法司法解释的起草，坚持了以下三个原则：
（一）依法解释原则
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根据立法法第一百零四条和制定司法解释的有关规定，司法解释稿严格遵照
新行政诉讼法的条文规定，在法律赋予人民法院的司法解释权限范围内作出解释。在条文设计上，一般采取援引具体的法律条文，对法律条文进行解释的方式；在起草过程中，坚持符合立法目的、立法原则和立法原意，对于具体应用法律作出解释。
（二）突出重点原则
本司法解释不是对新行政诉讼法的整体解释，而是要对新法规定的若干创制性的、迫切需要解决的重大问题作出细化规定，明确法律界限和适用标准，确保新制度、新规定的贯彻落实。司法解释稿坚持问题导向，不贪大求全，不追求体例完整，严格控制条文数量，对涉及的问题进行反复甄选、论证，最终确定了十个方面、计27条的内容。主要是：登记立案（程序、当事人的具体诉讼请求、裁定驳回起诉），起诉期限（不作为），行政机关负责人出庭应诉（“负责人”的界定和委托代理人），复议机关作共同被告（追加共同被告、管辖、审查对象、举证责任、判决），行政协议（界定和范围、法律适用、判决、相对人不履约的处理），一并审理民事争议（提出时间、范围、审判组织、立案、法律适用、调解、上诉），规范性文件一并审查（提出时间、审查程序及判决），判决（义务判决、给付判决），审判监督程序（申请再审时间、一次再审一次抗诉路线图），附则（溯及力、效力）。
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（三）切实可行原则
对于新行政诉讼法的规定，实践需求有缓急之分，研究程度有深浅之分。新行政诉讼法新规定、新创制内容较多，《适用解释》主要针对这些创制性的条文进行解释，在起草过程中，始终注意追求实效，成熟一条写一条，以切实解决问题为目标。对于可规定可不规定、目前规定争议较大的内容，暂不作规定。
二、关于立案登记问题
立案登记制度是本次行政诉讼法修改的重要内容，主要目的在于改变过去一段时间以来实行的立案审查制度，根本目的在于解决长期存在的“立案难”问题。修改后的行政诉讼法主要在两个方面加大解决“立案难”的问题：一是明确保障起诉权利原则。新行政诉讼法第三条第一款规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”在三大诉讼法中，行政诉讼法率先在总则部分规定了起诉和受理问题。二是明确规定登记立案制度。新行政诉讼法第五十一条第一款明确规定：“人民法院应当在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”可见，在解决“立案难”的问题上，登记立案已经成为行政诉讼法的核心制度。
2015年2月26日，公布了《关于全面深化人民法院改革的意见》，其中规定“改革案件受理制度。变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。2015年4月13日，审判委员会第1647次会议通过了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》。4月15日，发布上述《意见》和《规定》，并决定自5月1日起施行。这些规定和要求为《适用解释》明确和细化立案登记制度提供了法律依据和司法政策依据。
在《适用解释》制定过程中，将登记立案制度作为重要内容，作了大量的调研、论证工作。特别是委托和邀请了北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院等试行登记立案的有关法院进行专题研究。在起草本部分内容时，各方比较集中的争议主要是：登记与立案的关系、登记立案的程序、登记和立案的具体程序、立案是否要进行审查、审查的内容、审查的程度、诉讼请求的类型、不予立案裁定的适用情形等等。这些争议问题，有的在立法中比较明确，有的还需要进一步积累经验，有的需要其他专门司法解释作详细规定，因此，在本司法解释中没有作全面的规定。应当说，有关立案登记的制度
velcade还有待立案部门相关规定予以进一步细化，但在征求意见过程中，立案部门也建议《适用解释》有必要针对行政诉讼的特点予以适当的具体化。综合各方意见，本司法解释就立案登记中的诉权保障、当场立案、先予立案、材料补正、诉讼请求类型和裁定驳回起诉等内容作了规定。
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