开发区始于上世纪⼋⼗年代，兴于九⼗年代，转于千禧之年。截⾄2019年底，全国各类型开发区总数已达2683家，其中国家级开发区219家，国家级⾼新区168家，是我国经济发展的重要推动⼒量。国办发〔2017〕7号⽂中也明确指出，我国经济发展进⼊新常态，⾯对新形势，必须进⼀步发挥开发区作为改⾰开放排头兵的作⽤，形成新的集聚效应和增长动⼒，引领经济结构优化调整和发展⽅式转变。 ⾯对国际国内形势不断变化以及开发区的内部需求不断更新，如何将开发区现有模式更加符合当今经济与社会的要求成了各地开发区的头等⼤事。常⾔道：“知⼰知彼，百战不殆。”对⾃⾝处境及问题有清晰的认识，才能更好更快更准确地对发展⽅向，向战略转型迈出实质性的第⼀步。
⼀、开发区历史沿⾰
开发区从世纪⼋⼗年代开始，九⼗年代飞速发展，⼜于⼆⼗⼀世纪有了新的转变，在改⾰开放的⼤背景下滚滚向前，纵观开发区演进史，⼤致可分为三⼤阶段。
（⼀）开发区初期设⽴阶段
1980年，中央决定设⽴深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。邓⼩平同志于1984年1⽉到深圳、珠海视察，谈到“除现在的特区之外，可以再开放⼏个点，增加⼏个港⼝城市，这些地⽅不叫特区，但可以实⾏特区的某些政策”。随后，中共中央、国务院批转《沿海部分城市座谈会纪要》指出在有条件的城市，“划定⼀个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区”。⾃此，各类开发区如⾬后春笋般在全国各地冒出。
到本世纪初期，仅全国54个国家级经济技术开发区和53个国家级⾼新技术开发区，就为国家贡献了9.49%的GDP与16.8%的⼯业增加值，以及9.18%的税收和29.58%的出⼝总额。
开发区是政策创新之地。第⼀是政策优惠，对在开发区⽣产经营的企业有税收优惠；第⼆是扩⼤了地⽅⾃主性，⽐如地⽅政府可以利⽤外资和贷款等形式筹集启动资⾦。
（⼆）开发区快速发展阶段
1993年，中共⼗四届三中全会做出《关于建⽴社会主义市场经济体制若⼲问题的决定》，改⾰开放从
沿海地区向内陆地区全⾯深⼊。经济技术开发区也随着改⾰开放的潮流在全国范围迅速铺开。到2002年6⽉，全国仅国家级开发区就有160多家，这些国家级开发区遍布我国各个省份。
随着改⾰开放的不断深⼊、开发区模式的推⼴，当初只⾯向个别开发区的政策红利也渐渐的被其他开发区稀释。
进⼊21世纪之后，开发区赖以发展的政策优势逐步丧失。开发区优惠政策中最重要的政策是促进开放的政策、财政政策、税收政策和⼟地使⽤政策。我国进⼊WTO组织后全国境内全⽅位的开放和国民待遇原则的引⼊弱化了国家原来赋予开发区的各种开放政策的优势。享受多年的中央财政优惠，也在2002年相继到期。2008年1⽉1⽇起施⾏的《中华⼈民共和国企业所得税法》，取消了中国⼤陆范围内企业所得税的差异，实⾏统⼀的税率，由此开发区的区域税收优惠政策不复存在。
（三）开发区改⾰转型阶段
为了适应全球经济和产业格局的深刻变化，形成新的集聚效应和增长动⼒，国务院办公厅于2017年下发《关于促进开发区改⾰和创新发展的若⼲意见》，内容涵盖优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全⾯深化开发区体制改⾰、完善开发区⼟地利⽤机制、完善开发区管理制度等多个⽅⾯的指导思想。
该《意见》重点指出要全⾯深化开发区体制改⾰，完善开发区管理体制，促进开发区整合优化发展，提⾼开发区⾏政管理效能，做好开发区投资促进⼯作，推进开发区建设和运营模式创新。在国家宏观指导思想下，各个开发区纷纷开始管理体制和⽤⼈机制改⾰。
⼆、政府主导型开发区模式简要分析
由于我国开发区的起步较晚，建⽴时⼜正处于体制更替时期，因此⼤部分开发区采取的是政府主导型的管理模式，⼀般以省、市领导组成⼀套领导班⼦，负责开发区的建设和发展以及相关的决策制度和问题协调。⼀般会成⽴开发区的管理委员会作为所在地⽅政府的派出机构，在开发区内⾏使市⼀级经济管理权限和部分市级⾏政管理权限。由于开发区管理委员会拥有的管理权限、实⾏的财政体制和政企关系不同，⼜有不同的具体形式，具体可分为以下⼏种模式：
国土资源部关于调整部分地区土地等别的通知
（⼀）⼀区多园的发展模式
该模式是指在⼀区多园的建设规划下，采取⼤管委会下建⽴若⼲个分管理委员会的⽅式对开发区各个园区进⾏管理。该模式显著的特点是分区分块开发，针对不同的产业特点划归不同的园区。国内该种模式体现有北京的中关村、天津的经济开发区等。
（⼆）政区合⼀的发展模式
社稷
该模式是指政府与经济技术开发区的管理机构“合⼆为⼀”，通过设⽴管委会，将开发区与⾏政区“合⼀”进⾏政府治理。该模式显著的特点是上下沟通⽅便，政府⽀持⼒度显著，主要适⽤于在原有城区基础上开发，或者进⾏整城区开发，是早期开发区⽐较普遍的发展模式。管委会作为政府的内设机构，主要职能定位为开发协调、沟通等，本⾝不直接参与开发区的建设和经营管理。开发区企业的⽇常管理事务由政府中的相关主管部门来履⾏管理职能，因此开发区的治理权限还是由政府的相关部门来⾏使。这种模式在国内体现有⼴州经济开发区、青岛经济开发区以及哈尔滨经济开发区等。⼴州经济开发区是⼴州市政府整合⼴州市所有的经济开发区，实⾏整个⼴州市就是⼀个开发区⼜⾏使⼀级政府职能，既承担对开发区的开发建设任务，⼜承担政府⾏政管理的社会职能，该模式得到国内专家学者的⼀致认可。
高校论坛（三）政府派出机构的发展模式
该模式是指开发区不是⼀级政府，⽽是政府的⼀个派出机构，管委会作为政府的派出机构，全⾯负责开发区内基础设施筹建、⼟地资源的综合开发、园区范围内的招商引资等具体事务运作活动，在有关经济管理⽅⾯的权利，主要是市政府和有关部门授予，享受市级管理权限，该模式在我国国家级经济开发区中最多，设有对应开发区管委会的开发区建设公司，⾏使管委会的“市场之⼿”，承担园区的基础设施建设任务。这种模式中开发区管委会对于⼟地、城建的管理到⼯商⾏政的审批，再到财政、税收、⼈事政策的管理都有较⼤的治理权限。⽐较典型的是成都经济开发区、西安经济开发区等。
（四）独⽴⾏政区的发展模式
车头时距
该模式既是国家级开发区，⼜是⼀个新城区，其管理机构为开发区管理委员会。该发展模式实际上是政企合作模式，通过管委会与开发公司合作进⾏治理，开发区管委会作为当地政府的派出机构⾏使政府的管理权，在开发区宏观管理、公共服务和协调⽅⾯⾏使政府管理职能，对开发区的经营活动不进⾏过多⾏政⼲预。开发总公司作为独⽴的经济法⼈按市场化原则运作。该模式使开发区的经济治理职能与⾏政职能分离，精简机构、简化办事流程，管理效率⾼，具有办事效率⾼，招商引资能⼒强等优势。国内⽐较成熟并取得成绩的开发区是苏州⼯业园，管委会是苏州⼈民政府的派出机构，承担园区的⾏政管理职能。园区的开发建设、物业管理、招商引资等职能交由中新苏州⼯业园区开发有限公司（CSSD），近⼏年CSSD作通过增资扩股和股份制改造，已经在为上市铺垫。苏州⼯业园是国内借鉴⽐较多的开发区之⼀。
三、⾮政府主导型开发区模式简要分析
除却以政府为主导的发展模式以外，开发区在三⼗多年的发展过程中，根据所在区域的实际情况以及
⾃⾝园区的发展类型，与具体城市化进程以及经济社会发展特定阶段相适应，衍⽣出⾮政府主导型的发展模式，具体如下：
（⼀）企业治理的发展模式
该模式通过设⽴开发公司作为园区的开发者和管理者，对开发区进⾏规划治理。开发公司实际上承担了⼀定的政府职能，实际上，其权限也来⾃于政府的授权和指导，进⾏公共基础设施投资并主导公共管理。这⼀治理模式能充分发挥市场主体作⽤，治理效率⾼。但由于开发企业⽆法从税收中获得必要的投资补偿，存在易陷⼊财务困境或将财务负担转嫁到地价等问题。醉公主
（⼆）中外合作的发展模式
该模式与外商型企业治理模式类似，但当地政府是与国外⼀级政府管理机构合作，对园区进⾏投资、开发、管理。当地政府提供良好的政策环境和⼟地，国外政府机构提供丰富的管理运作经验和部分资⾦。这⼀模式在吸收国外先进治理经验的同时，⼜通过当地政府的协调因地制宜。如⽆锡——新加坡产业园采⽤的就是这⼀治理模式，⽆锡市政府通过与新加坡政府签订合作协议，共同出资设⽴⽆锡星洲⼯业园投资有限公司负责开发区建设和经营管理。
（三）委托管理的发展模式
该模式针对于规模⽐较⼩的开发区，这些开发区由于缺乏治理经验且难以吸引企业参与，其可以通过委托国内外某知名或富有经验的产业园或机构进⾏全⾯管理运作。专业的产业园区管理组织可以为开发区管委会注⼊园区运营的有效经验，并且开发区管委会可以保留相对精简的组织结构，通过政府之间的合作，对开发区进⾏管理并引⼊部分资⾦。如四川绵阳开发区就是通过与成都⾼新区合作，签订战略合作框架协议引⼊负责成都⾼新区开发的成都倍特发展集团公司进⾏新区建设和管理规划。
⼩结：⽐较我国开发区以上⼏种具体模式，各有优劣。借鉴国内外先进的管理经验，我国开发区管理体制创新除旧，要明确开发区管委会的政策地位、推动“放、管、服”改⾰、建⽴新型的“政企分开、职能分化”的政企关系，更为重要的是要发挥市场主导、政府引导的体制优势，加强企业与教育、科研机构的联合。教育和科研机构的作⽤不仅体现在为开发区输送各种⾼新技术⼈才，更应体现在对园区的管理协调、经营管理上。将开发区传统的发展机制由“引资”向“引资引智”转变，将⾼新技术产业开发区、⼤学城、科研机构三者有机结合，充分调动三⽅发展积极性、发挥规模优势，实现资源的优化配置，将⾼新技术产业开发区发展为产学研⼀体的园区。
磷酸盐缓冲液四、经济开发区现存问题和困境
中国城镇化已进⼊到新型城镇化阶段，开发区也进⼊转型升级的新阶段。在这个时期，开发区过去发展中的隐藏问题逐渐暴露出来。虽然⽬前许多开发区已经意识到问题的存在和严重性，并已经着⼿改
变发展思路，但原有的惯性思维模式尚存，为了发展经济、追求政绩，总体上发展仍⽐较粗放。⽬前开发区发展中⾯临的问题主要有以下⼏个⽅⾯。
（⼀）数量过多、层次和质量层次不齐、招商引资困难
由于盲⽬投资、财⼒不⾜，全国数量众多的开发区中，真正能够实现对外开放、招商引资的开发区很少。很多开发区内部管理混乱，开发区职能定位、发展规划不明确，建设起点不⾼，对内进区企业把关不严，众多开发区呈现产业趋同、政策趋同的同质化倾向，导致传统⼯业园区产能过剩，新兴⼯业园区同质化竞争、⽆序化竞争严重。园区管理者为了吸引企业被迫参与政策竞争中，既造成了资源浪费，也削弱了园区间相互合作、功能互补的基础条件，制约了区域整体⽔平和发展潜⼒。
（⼆）法律法规不健全、管理体制不完善、投资环境亟待创新
（⼆）法律法规不健全、管理体制不完善、投资环境亟待创新
在开发区发展的这三⼗多年间，虽然取得了巨⼤成就，但是就开发区管委会的⾏政地位这⼀要点⼀直没有明确的法律规定。虽然各省市都制定了本地的开发区条例，但开发区条例与有关法律法规两者有冲突时，各省市指定的开发区条例便会失去法律效⼒。政策的多变、相关法律法规的缺位，导致各开发区管理模式混乱，制约着各开发区的进⼀步发展。尤其是审批环节繁琐冗余、管委会职能不清。
管委会只是开发区的管理层⽽⾮决策层，导致很多管理权限并未由政府下放⾄管委会，导致许多问题需要经过层层审批，影响开发区的⼯作效率。同时，开发区机构设置不是通过⽴法程序⽽设⽴，随意性⼤，因此可能出现机构庞杂、⼈员冗余、社会管理职能和经济职能互相冲突的问题。
开发区的主要任务就是招商引资、促进经济发展，然⽽近年来，部分地区营商环境不尽如⼈意，难以吸引投资的问题显著。⼀⽅⾯，法律法规上没有明确开发区的管理体制、管理权限和运⾏机制。另⼀⽅⾯，部分地区懒政怠政等问题严重，未能发掘当地发展禀赋。从根本上改善投资环境，不仅是保障开发区管理体制科学规范稳定的重要条件，同时也是保证开发区作为经济发展重要推动器的关键。
（三）经济技术⽔平偏低、⼈才资源匮乏、资源分布不合理
开发区早期依靠政策扶持对外开放，⼀些开发区经济技术⽔平仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项⽬总体规模、⽔平较低，经济体制难以创新、突破。虽然在政策优惠下，开发区极⼤刺激了当地的经济发展，但从长期看来，政策优惠趋于同质化，政策优势逐步减弱。开发区过度依赖外部政策红利，内源动⼒不⾜的问题逐渐暴露。同时，市场化、社会化程度不⾼，很多开发区内没有统⼀规划龙头产业为主的产业。尽管园区内⼩企业众多，但是规模优势难以发挥，协助协作功能难以体现。
在新时代供给侧改⾰的背景下，“三去⼀降⼀补”成为改⾰主要任务，开发区之间竞争侧重点从单纯的“引资”转变为“引资引智”。尤其是近些年来，⾼新科技产业园的发展如⽕如荼，⼈才资源成为了开发
区之间竞争的关键。但是，纵观开发区的历史进程，各类开发区的⼈才资源，尤其是⾼层次的⼈才资源匮乏。⼈才资源优势不仅体现在⾼新技术科研上，也体现在开发区内部管理控制上。我国长期以来经济不够发达，教育、科技落后，区域经济发展不平衡，⼈才市场尚未建⽴健全是造成这种局⾯的主要原因。
（四）开发区城市功能缺失
⼀是开发区⽣产性服务缺失。
从城市功能结构的进程来看，经济发展⽔平越⾼，对⽣产性服务功能的需求越⾼，相应的服务业规模则应越⼤。但就⽬前中国开发区的功能配置所体现出来的态势恰恰相反。伴随如此产业结构，必然是城市功能偏构缺陷，中介机构发展滞后，⾼端服务业远未嵌⼊，制造业发展所延展出的科研、⾦融、商贸乃⾄劳动市场等⽣产服务性需求难以得到满⾜，开发区⼯业功能的强化和升级将受到影响，并进⼀步扩⼤开区效率的缺⼝。原本处于“效率⾼地”的开发区会被具有⽣产性服务发达的周边地区所取代，⽣产要素资源也会被周边地区所虹吸。即便某些优惠政策依旧在开发区⽣效，但由于开发区内优惠政策所能给企业带来的经济利益难以与周边地区完善的“⾦融—商贸—要素”服务体系所带来的福利相匹敌，企业、⼈才等核⼼要素被抽离开发区在所难免。
⼆是开发区城市服务功能匮乏。
中前期阶段的开发区由于政策机制设计偏移使其天然地具有扩张产业功能⽽忽略城市其他功能的倾向，因此产⽣的后果就是，开发区⼈居功能与产业功能藕合关联度较低。在⼯业化思路的影响下，开发区管治系统并未完全将本区内的⼤量职⼯看作城市居民，开发区内相应的城市功能和社会管理功能匮乏，产居功能严重失调，职⼯只能往返于开发区与主城之间才能通过主城区良好的⽣活配套设施(如住宅、医院、学校、休闲购物场所等)来维系⾃⾝的社会需求。为解决上述问题，众多开发区在产居建设中，将所谓“产居结合”⽅式加以推⼴。客观地讲，这种模式的确解决了职⼯最基本的居住需求，居住成本也⼤⼤降低，但这仅是⼯业区和居民区之产居功能的简单拼接，并没有契合职⼯所最关⼼的“定有所居、病有所医、学有所教、⽼有所养”的需求。何况，相应的配套设施档次标准往往过低，造成了基建资源的巨⼤浪费。值得⼀提的是，与开发区⼯业化主导和产业链条低端化特征相对应的是产业⼯⼈收⼊⽔平边缘化。这决定了他们只能被动地接受与⼯业区⼀起，散落在开发区边缘，⽽以社会精英阶层为主的住宅往往与之隔离甚远。⼀⽅⾯，低收⼊体的⽣活服务功能被压缩；另⼀⽅⾯，与开发区⾼端体也缺乏交流，社会隔阂进⼀步凸显。
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