2221.01
LAN ZHOU XUE KAN
陈福中
摘要文章首先介绍了改革开放以来国有企业改革的背景及成就，随后对国有企业四个阶段的改革进行梳理，按照时间进程划分为“放权让利”“产权改革”“国资监管”以及“分类改革”阶段，并以此为基础阐述了国有企业改革具体实践与进行的相应制度创新。进一步地，文章重点分析了分类改革阶段国有企业改革中的政企不分、政资不分以及委托代理问题等改革痼疾，深入剖析了在面对国内外经济环境的双重压力下，如何深入推进国有企业制度创新，从而促进国有企业高质量发展。进一步深化国有企业改革，应以制度创新为抓手，深入推进分类改革，实现对国有企业功能的精准定位；重新定位政府与市场的关系，实现国有资产管理从“管企业”到“管资本”转变；结合中国国情推进国有企业改革的制度创新，统筹兼顾国内外两个大局，在提升国有企业发展质量的同时，使国有企业改革真正惠及民生。
关键词国有企业改革；制度创新；分类改革
中图分类号F121.2文献标识码A文章编号1005-3492(2021)01-0015-1
回首改革开放的四十年，虽然只是中国历史进程中的短暂缩影，但对国有企业发展来说，却经历
作者简介：陈福中，经济学博士，对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授、博士生导师、政治经济学系主任、中国经济发展研究中心副主任，北京市习近平新时代中国特社会主义思想研究中心特约研究员。
基金项目：北京市习近平新时代中国特社会主义思想研究中心项目“新时代国有企业混合所有制改革的理论与对策研究”(项目编号：19LLLJB037)。
了前所未有的重大变革。十一届三中全会的召开，是中国改革开放的起点，其中国有企业改革对其他经济领域的发展起着不可忽视的作用和影响。采用数值模拟的方法，许召元和张文魁(2015)发现，若国有企业改革的年化增长率达到5%，那么经济增长速度就会提高0.33个百分点①。经过四十年的改革，可以看到，国有企业改革取得了一定成就，同时也存在相应的问题。一方面，国有企业由于在发展过程中形成了独特的市场垄断，影响着国内有效的市场公平竞争结构②；另一方面，经历了四十年的制度创新，大部分国有企业已经基本建立起现代公司治理结构体系，在经济效益与运营管理方面都有明显改善。国有企业改革的过程，可以说是中国经济体制改革的宏观缩影，从国有企业股份制改革、涉及所有权的初步改革到国有企业混合所有制改革的各个不同时点，也从本质上表明了国有企业
改革的根本一-一产权和所有权。到目前为止，国有企业经历了从计划到市场的制度性变革，自身也从体制附属品升级为现代企业，其改革历程可分为以下四阶段：第一个阶段，从改革开放初始的国有国营到扩大国有企业自主权的“放权让利”；第二个阶段，从党的十四大到十六大的制度创新时期；第三个阶段，形成对国有资产更加有效监督管理的“国资监管”时期；第四个阶段，即从党的十八大提出国有企业深化改革后至今的“分类改革”新时代③。数据资料显示，截至2218年底，非国有经济固定资产投资比重达到60%以上，这说明随着混合所有制改革的不断推进，国民经济发展将更趋于协调和均衡④。值得注意的是，民营企业在国民经济中的贡献占比超过55%，国有企业改革已经从宏观层面取得了重要成就。回溯改革开放以来的四十年，历经改革大潮四个阶段的国有企业在不断实践与制度创新中取得了巨大的发展。如今的国有企业正以崭新的姿态融入国内外市场，在当前形势下亟须全面和深刻地审视进入新时代的国有企业改革，高度重视当前国有企业改革所面临的新问题。不断推进国有企业改革，在具体实践中加速制度创新步伐，对于全面深化国有企业改革并实现经济高质量发展具有重要的学术和应用研究价值”
本文结构如下：第二部分，系统介绍国有企业自改革开放以来四阶段的理论基础与实践探索过程，为后文进一步分析国有企业分类改革的制度创新奠定基础；第三部分，探讨新形势下国有企业分类改革的具体实践以及亟须解决的相关问题；最后，归纳研究结论，并提出相关政策建议。
二、国有企业改革的历程和主要阶段
改革开放以来，国企改革在实践中不断进行制度创新，充分结合中国国情，提出了许多符合历史发展趋势的改革理念，对中国的经济增长与发展产生了极大的促进作用。例如，从实行利润留成制度到提高企业自主性，再到建立现代企业制度以及进一步推进国有企业混合所有制改革等，上述针
①许召元、张文魁:《国企改革对经济增速的提振效应研究》，《经济研究》2018年第4期。
②陈福中：《凯恩斯主义、供给经济学与中国供给侧改革实践》，《管理学刊)2018年第3期。
江西省城乡建设培训中心
③黄慧：《“新国企”是怎样炼成的——中国国有企业改革44年回顾》，《Chidn Ecodomist》2018年第】期。
④数据搜集整理自国家统计局公布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》。
影响因子
对不同时期与特点的创新性改革措施对于增强国有企业活力、激发国企主要经营管理者的积极性、协调政府与企业之间“进”和“退”的关系以及提高国有企业的竞争力与运行效率等方面都取得了重大进展”
（一）从国有国营到“放权让利”
新中国成立之初，苏联的计划经济模式对中国经济体制的形成产生了极为深远的影响。借鉴苏联高度集中的计划经济体制发展经验，国有企业在经营管理方面缺乏足够的自主性，从前期的企业建设到后
期运营管理几乎全权由国家负责，企业实质上只是国家计划经济体制下的附属品”在这种严重背离市场经济规律的计划经济管理模式下，所有的生产资料包括资本、设备以及生活消费资料等全部由国家进行统一的计划与调配”在这样的背景下，价值规律和竞争规律得不到很好的应用和发挥，国有企业发展失去了市场经济规律所特有的竞争性与供需关系之间的平衡：一方面国有企业经营者缺乏生产经营的积极性，另一方面国内市场结构的供需结构性矛盾也逐步凸显”1978年19月，党的十一届三中全会提出，企业缺乏自主经营权严重阻碍了国有企业以及国民经济的发展”对于权力过于集中的问题，提出了要将企业自主经营权下放、让价值规律充分发挥作用以及让国有企业在国家的统一指挥下拥有更多的自主经营管理权，以此来激发企业经营者与劳动者的积极性”“放权让利”的改革过程大致持续了19年，这个阶段主要呈现出两大趋势：首先，扩大国有企业的自主经营管理权，需要协调政府与企业之间的关系，来进一步探索企业经营权与所有权之间两权分离的解决办法；其次，国有企业的盈亏不再全权由国家负责，由经营管理的状况决定其自身利益，增强了国有企业经营者的危机意识以及对于市场经济规律的敏感度，使其产生了竞争意识，为国有企业下一步迈入社会主义市场经济在思想和观念上进行了前期准备”
在“放权让利”改革阶段，国务院先后于1923年2月和1926年9月提出“两步利改税”以及“多种形式的经济承包责任制”，逐步给予国有企业更多的自主经营与管理权，进一步明晰政企之间的责、权、利关系”然而，由于在“放权让利”过程中，并未真正触及核心的所有权和产权问题，加之外部市场的不健全
以及内部监管不到位，这一阶段的改革也成为了国有资产流失问题的根源之一①”1991年，“放权让利”改革阶段末期出现的“三三制”现象，也揭示了国企改革过程深入进行制度创新的重要性和必要性②”
（二）制度创新的“产权改革”
“放权让利”改革，对于国有企业经营效率低下问题的解决效果并不明显，为此党的十四届三中全会提出了制度创新的新方向一一建立现代企业制度”当时，市场经济的充沛活力与计划经济时期国有企业在经营管理上的低效率形成了鲜明的对比”国有企业的经营者尚未具备一定的市场竞争意识与生产积极性，使得国有企业难以真正融入市场经济体制去参与市场竞争，也无法协调社会资
①黄茂兴、唐杰：《改革开放40年我国国有企业改革的回顾与展望》，《当代经济研究）2219年第3期。
②项安波:《重启新一轮实质性、有力度的国企改革——纪念国企改革49年》，《管理世界》2018年第9期
源的优化配置”为了解决经营权与所有权分离的问题，产权制度改革从此时才真正被提上日程。深证
在这一改革阶段，国有企业改革的制度创新已经不再是简单地从政企关系出发，而是深入对国有企业内部治理机制以及与整个宏观经济市场相协调的探索。将产权与所有权加以区分非常必要，而产权的
概念在改革开放之后才被引入国内”杨瑞龙（2018）认为，产权并非是具体的某一种权利，而是一系列包括使用、收益和转让等权利的集合，因此建立健全社会主义市场经济体制，以及推动国有企业高效率运转存在一个必要条件—
—明晰的产权关系，是最大化降低社会资源优化配置成本的关键点①。在893年党的十四届三中全会之后，国家分别从宏观市场经济的角度以及单一企业的微观角度进行制度创新。在这一阶段的初期，有针对性的“抓大放小”，以此来进一步推进产权制度改革。“抓大”指的是，对于竞争力较强的国有企业，扶持举措持续推进，以增强其在国内外市场的综合竞争力；而“放小”指的是，对于一般竞争性国有企业，引入社会资本，通过“国退民进”实现产权的明晰化。此后，党中央在十四届五中全会、十五大报告以及十五届四中全会上不断进行国家经济布局的战略调整，国有企业在发挥主导作用的同时不断提升自身活力。尽管这一阶段的国有企业改革触及到了产权和所有权的核心问题，但其改革形式大于实质内容。行政过度干预问题仍然存在，相对于当时社会主义市场经济的发展，产权改革的推进速度仍然相对缓慢。
（三）国有资产监管体制的形成
丝光沸石无论国有企业改革的政策发生了什么样的变化，制度创新的目的都在于扩大国有企业的自主经营与决策权，在提升企业经营者积极性的同时，进一步增强国有企业的活力，并提高资源配置效率。张军和
王祺（2004）认为，在国有资产监管体制改革过程中出现了两个具有一定权威并存在利益冲突的体：一个是拥有国家政治权利的政府部门与其下属机构；另一个是国有企业内部的经营决策机构②。此外，传统的国有企业管理模式将政府的监管权与企业的自主经营权相结合，相关监管部门数量庞大且复杂，导致国有企业的经营效率及国家的监管效率低下，如何协调政企之间的关系就显得至关重要。2003年，国有资产监督管理委员会的成立，标志着“国资监管”时代的来临，国有企业开始以独立经济主体的角参与市场经济竞争和资源配置。在这一阶段，国有企业改革从内容和形式层面触及到产权改革的核心问题，而国资委的成立也真正使得国有企业的所有权与经营权开始分离”
国资委的设立，是国有企业改革进程中重要的制度创新。2003年8月，党的十六届三中全会提出要大力发展混合所有制经济。这持续了近十年的举措推动了中国99%以上国有企业进行股份制改革，逐步形成较为完善的现代企业治理结构。在这一阶段改革过程中出现的问题，引发了激烈的争论，大致可以分为以下几个方面：一是关于所有制问题虽达成共识，但对于关系到国民经济命脉的国有企业如何进行经济定位尚未形成一致意见；二是国有企业的产权改革过程中产生了大量国有资
①杨瑞龙:《社会主义经济理论（第3版）》，北京：中国人民大学出版社,2018年。
②张军、王祺:《权威、企业绩效与国有企业改革》，《中国社会科学）2004年第5期
产流失问题，社会各界对于是否应深入推进混合所有制改革进程产生了异议；三是就国资委对于国有
资产的监管与国有企业经营者的激励约束机制等问题，尚未寻到有效合理的途径协调政府部门监管与国有企业经营二者之间的关系；四是关于国有企业内部仍然存在的行政形式化风气，以及尚未清晰界定的经营管理者的行政身份与职业身份，引发了国有企业经营效率难以提高和产权改革推进缓慢的双重问题”
（四）新时代国有企业的“分类改革”
进入“新常态”阶段的中国经济，面临着如何全面推进国有企业高效运行，解决其与社会主义市场经济相协调的问题”党的十八大明确指出了国有企业改革的两个方向：其一是完善国有资产管理体系，大力发展混合所有制经济，对国有企业的监管对象实现从“管企业”到“管资本”的转变；其二是提出国有企业分类改革的实施方案”2215年9月13日，国务院根据企业的功能划分，提出将国有企业分为公益类、商业一类以及商业二类企业”不同功能定位的国有企业由国资委进行定向监督管理，国有企业内部也会以分类为切入点采取相对应的内部治理方案”该阶段的国有企业改革制度创新，主要聚焦于界定国有企业的功能，成为从中央至地方的国有资产监管部门实施监管措施的切入点”国有企业功能的分类及进一步准确定位，是国有企业精准改革的必要前提”截至2218年，央企集团层面的公司制改制方案批复率达到100%，省级层面由国资委出资的企业改制所占比重达到99%以上①”自2213年拉开帷幕的国有企业分类改革，持续推进开拓性的制度创新，极大地激发了承担不同社会政治功能国有企业的活力，奠定了国有企业与社会主义市场经济有机结合的微观经济基础”
三、国有企业分类改革的制度创新科学基金网络信息系统
当前，中国经济发展进入新的历史时期，在新常态背景下，经济增长的动能发生了根本性转换”如何把国有企业做大做优做强，实现国有资产保值增值以及避免国有资产流失，成为事关国计民生的战略性问题”党的十八大召开以来，针对经济发展从总量失衡到结构性失衡转变的现实状况，中央政府以供给侧结构性改革为切入点调节供需平衡”同时，针对国有企业改革进行了“+N”的顶层制度设计，国企改革的分类和分层模式制度创新被提上重要日程”与前三个阶段的主要区别在于，国有企业的分类改革重心在于对国有企业的功能进行重新定位，从而进一步明确国有企业在中国经济中所扮演的重要角与所处的关键地位”作为中国经济体制改革中的核心环节与主体，国有企业只有清晰地进行功能定位，才能对其他多种所有制经济的高质量发展起到先导性引领作用，从而更好地提升国有企业的社会效益与经济效益”
（一）理论背景
国庆50周年
在社会主义市场经济条件下，如何科学地将国有企业从经济和社会职能，以及政治属性等方面
①白天亮：《央企集团层面公司制改制方案全部批复》，《人民日报》2H8年12月19日第A02版.
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