国资国企改革之关键
——混合所有制
The Key to State-owned Assets and Enterprises Reform Lies in Mixed Ownership
魏伟钟伟摘 要：十八届三中全会提出的混合所有制改革，被认为是经济体制改革的核心内容，它能否切实启动，将成为市场判断国企改革是否能够成功的关键。本文阐述了中国国有企业改革历程及现行国有企业管理体制的弊端，并总结了七省市国企改革具体方案，认为对于资本市场来说，混合所有制改革如能成功并获得市场认可，将带来企业管理能力和盈利提升的预期，给资本市场注入新动力。 关键词：国有企业改革混合所有制企业管理体制
Abstract: At a key economic planning meeting known as the Third Plenum of the Communist Party’s Central Committee, mixed ownership was listed as a key plank in the economic reform program. The implementation of mixed ownership has been seen as a crucial indicator as to whether reform of the state sector can be achieved. The article looks at the drawbacks of the current state-owned companies
and examines the efforts to reform the state sector. It also assesses the plans for state sector reform in seven provinces. The authors conclude that if mixed ownership reform can be implemented successfully, this will create favorable views of enterprise management and improve expectations for corporate earnings, in turn injecting fresh impetus into the nation’s capital markets.
Keywords: state sector, reform, mixed ownership, enterprise management
国有企业资产管理体制现状
国有企业改革的四个阶段
郑州牧专教务管理改革开放以来，我国的国有企业经过一系列改革，已经
取得了显著成就。国有企业改革的历程可以大致分为四个阶段
（图1），依次是：扩大国企自主权、实行两权分离、建立现
固态激光魏伟系平安证券研究所宏观分析师；钟伟系北京师范大学金融研究中心主任。
我不是宋承宪歌词>土耳其开局>点春堂1978-1984年为国企改革的第一阶段，主要内容是扩大国企自主权。在这段时期内，国有企业进行了扩权让利改革试点，实行了企业利润留存制度，并推广了工业经济责任制。国有企业开始有了一定的生产自主权，成为独立的利益主体，提高了员工积极性，并打开了传统计划经济体制的缺口。但同时也出现了内部人控制、工资利润被侵蚀等问题。
1985-1992年为国企改革的第二阶段，主要内容是实行两权分离。期间，国有企业实行了承包经营责任制，但由于不能实现政企分开，企业无法真正自负盈亏，因而此后国有企业又在内部转换了企业经营机制，并配合推进了价格体制、流通体制和投融资体制的改革。
1993-2002年为国企改革的第三阶段，主要内容是建立现代企业制度。国有企业进行了战略性改组和国有经济布局的调整，建立了现代企业制度，使当时大多数亏损的国有企业走出困境。同时，国有企业还进行了优化资本结构配套改革试点、推进股份制试点和公司制改造。到1997年年底，八成以上的国有企业实行了不同形式的公司制，法人治理结构初步建立。 2003年至今为国企改革的第四阶段，主要内容是国有资产管理体制改革。2003年，中央和地方国资委成立，统一了管人、管事和管资产的权利，并以《企业国有资产监督管理暂行条例》为依据，界定了国有资产监管机构的职能，此后的十六届三中全会还提出建立健全现代产权制度。2005年4月，证监会启动股权分置改革试点，2006年年末股权分置改革基本完成。2008年，《企业国有资产法》出台，为国有资产管理提供了法律依据。
国有企业当前公司治理制度现状
首都体育学院学报当前，涉及我国国有企业公司治理制度的现行法律法规主要有：《公司法》、《国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》，以及多项相关的行政法规。历经上述四个阶段的改革之后，我国的国有企业已经普遍建立起了现代化的公司治理结构，即形成了具有股东大 资料来源：新华网，平安证券研究所。
图1 国有企业改革四阶段
会、董事会、监事会和经理层的一般企业组织结构。但是，由于国有企业所有者的特殊性，其公司治理制度与一般的企业和公司又存在一些差别，具体表现在以下几个方面：
国资委行使出资人职责。根据规定，国有资产属国家全民所有，由国务院和地方人民政府按照“政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营”的原则，依法履行出资人职责。具体来说，履行出资人职责的机构是国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，即中央和地方两级国资委。
国资委委派股东参与股东大会。对国有独资公司来说，由国资委直接行使股东会职权；而对其他国有控股、参股的企业来说，国资委作为股东，应当主要通过在股东会上行使表决权和委派董事、监事的方式来履行股东职权。根据《国资委履行多元投资主体公司股东职责暂行办法》，在公司召开股东会议时，国资委应当委派股东代表或委派授权股东代表出席。
国有企业管理层主要由国资委任免和提名。国有独资企业的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事、经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员，均由国资委直接任免；国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、监事人选，则由国资委向股东会、股东大会提名。
管理层薪酬由基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益组成。在国资委成立前，国企管理层薪酬制度改革相对滞后，薪酬管理既没有明确管理部门也没有相应制度规范，而是由企业普遍自定。国资委成立后，按照规定，国有企业管理层薪酬标准由国资委确定，国资委对企业管理者进行年度和任期考核，并据此决定对企业管理者的奖惩。在过去的近十年里，国资委陆续出台和修订多项央企负责人薪酬管理制度，逐步建立起由基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益组成的高管薪酬体系。但由于我国在很长一段时间内，对股权激励等中长期激励的配套改革措施并不完善，因此中长期激励收益一直难以有效落实。
国有企业现行管理体制弊端频现国有企业公司治理结构的问题
尽管早在90年代末，我国就基本完成了国有企业的股份制改革，建立起了公司制的法人治理结构，但长期以来，我国的
管理层薪酬由基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益组成。在国资委成立前，国企管理层薪酬制度改革相对滞后，薪酬管理既没有明确管理部门也没有相应制度规范，而是由企业普遍自定。
国有企业公司治理结构一直存在着缺乏制衡、效率低下的问题。
第一，股东缺位导致国有资产利益受损。国有企业属于国家全民所有，但是全民却是一个抽象的概念，无法落实到具体的个体身上，这就使得国有企业缺乏真正的所有者。根据上文可知，这个问题在实践中是以多重委托代理的形式出现的。全民授予政府管理国家的权利，政府将国有资产管理的权利授予国有资产监督管理机构（即国资委），国资委再将行使的股东权利委托给股东代表，最终由国资委的委托股东来具体行使所有者权利。但由于国有资产所有权的特殊性，委托股东在行使股东权利时，难以站在全民的角度考虑，从而导致国有资产利益受损。因此，这种模式仍不能真正解决股东缺位的问题。
第二，董事会设置不规范，监事会效率低下。我国国有企业改制之后，也相应建立了董事会，但发挥的作用有限。一方面，内外董事比例失调，使得公司决策受到影响，根据国外企业的经验，公司内部董事占全部董事的30%为宜，而我国国有企业这一比例则超过了一半；另一方面，董事长兼任总经理
的情况较为普遍，这使得决策权和经营权混为一谈，董事会对经理层的监督作用失效。而目前我国国有企业法人治理结构中，监事会有名无实，运行效率低下。一是因为监事会人数少（大多数仅有3人，刚刚达到最低限），来自企业内部的代表比例过高；二是监事会的薪酬由股东大会决定，而股东大会由国有股这一大股东把持，监事会的有效监督难以实现。
第三，“一把手负责制”现象普遍。我国的多数国有企业在权利结构上，实际上都确立了“一把手负责制”，即“一把手”掌握了企业的实际控制权。如国有独资企业采用的是总经理负责制，由总经理带领经理班子进行经营，总经理是一把手。国有独资公司虽然设立了董事会，但董事会几乎全是内部人，且与公司经理班子人员高度重合，所以本质上是董事长负责制，即董事长是一把手。此外，在有些地方国有企业中，虽然已经股权多元化，有多个利益主体共同投资，但依然是“一把手”在实施完全控制。“一把手负责制”一方面有内部权力高度集中，决策效率高等优点，但另一方面也因为企业内部无法产生出制衡机制，“一把手”既是企业的决策者和执行者，又是企业的管理者和监督者，国企高管具有特殊的官商双重全民授予政府管理国家的权利，政府将国有资产管理的权利授予国有资产监督管理机构（即国资委），国资委再将行使的股东权利委托给股东代表，最终由国资委的委托股东来具体行使所有者权利。
身份，由于不能得到有效监督，使得“一把手”权力过大而导致腐败。
第四，中长期激励和约束机制不健全。从激励机制方面来看，如上所述，我国国有企业当前已经逐步建立起由基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益组成的高管薪酬体系，但从实际经营业绩考核的情况来看，目前的激励手段仍主要偏重于短期刺激，股权激励等中长期激励还未真正实施。仅有少数省份在这方面进行了一些制度研究，但大多数还处于学习和调研阶段。由于缺乏中长期的激励机制，容易使得经营管理层较为短视，只注重眼前利益而忽略了企业的长期发展战略。从约束机制方面来看，国有企业管理层的行政化彩较重，缺乏市场化退出机制。尽管当前国有企业高管的聘用已经开始多元化，包括竞争上岗、考试、海内外公开招聘等，但却缺乏规范的淘汰机制，国企高管只要不犯错误，即便能力再差也无法进行调整。在缺乏市场优胜劣汰的竞争机制的情况下，国企领导层既没有企业经营业绩的压力，也没有主动提高自身素质的动力。
不完善的公司治理机制造成的后果
国有企业当前公司治理机制的上述问题，造成了两个最直接和明显的后果。
第一，国有企业资产回报率较低。从国有及国有控股工业企业和全国工业企业的情况来看，2000-2007年，国有工业企业资产回报率一直低于全国整体的工业企业资产回报率，且两者差距维持在1%左右；但2007年以后，这个差距开始显著拉大，到2013年已经达到了3%左右。而单从国企和私企的
对比来看，国有工业企业的资产回报率更是大大低于私营工业企业，且两者的差距在2006年仅为3.8%，到2012年已经扩大到9.4%。相对大多数私人企业，现在的国有企业在规模上已经是庞然大物，且拥有稳固的垄断地位；但是从数据来看，由于国企运营的低效率，其单位资产产生的效益却远远不及私人企业。
第二，国有企业贪污腐败情况严重。近年来，国有企业逐渐成为贪污腐败的重灾区，国企高管体中大案要案频发，某些案件涉及金额之巨大、牵涉层面之广泛、对国家社会危害之深，令人触目惊心。根据中纪委网站公布的近一年来的国有企业贪腐案件统计，自2013年5月底以来，中纪委共查处国有企业贪腐案件约三十余件，涉案高管四十余人，有相当一部分身居董事长、党委书记、总经理等要职；涉案内容主要包括利用职务之便贪污由于缺乏中长期的激励机制，容易使得经营管理层较为短视，只注重眼前利益而忽略了企业的长期发展战略。从约束机制方面来看，国有企业管理层的行政化彩较重，缺乏市场化退出机制。
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