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东方论坛—青岛大学学报（社会科学版）2022年第3期
EASTERN FORUM—JOURNAL OF QINGDAO UNIVERSITY( Social Science Edition ) No. 3, 2022
蔡勤禹 高 铭
中国海洋大学 中国社会史研究所，山东 青岛266071
摘□要：海塘作为沿海地区防止风暴潮侵袭的主要屏障，自古以来在修筑海塘经费筹集、修建方式与施工管理、修建技术与材料及海塘管理等方面存在着不同时代烙印。进入近代以后，在中西交流加强和国内社会变迁的影响下，修塘机制逐步开始全面变革，比如，经费筹集呈现出资主体多元化；经费来源和经费形式多样化；海塘修建方式由古代劳役制改为以工代赈；招标方式的出现及工程预算制度的引入，呈现出近代性特点；修建海塘的材料增添了钢筋混凝土的使用；修建技术采用新知识，结合风暴潮活动特点而减缓其冲击力和破坏性；海塘管理机构设置科层化明显加强，并且通过法律形式进行制度化管理。 近代江浙海塘修建机制的这些变革，是社会变革投射在海塘上的一个缩影，从一个侧面反映了中国近代海洋灾害应对机制变革的丰富内涵。
海塘是应对海洋灾害最基本的物质手段。江浙海塘修筑历史悠久，积累了丰富的筑塘经验。近代以降，随着救灾社会化趋势的不断增强，修筑海塘的经费来源呈现多元化，政府、慈善组织、同乡会、国外慈善机构等成为资金来源；筑塘技术在传承古代先人经验的基础上，不断采用近代新方法，如水力学、材料力学、工程力学等土木水利工程专门知识在海塘修建中发挥了重要作用；新建筑材料比如钢筋混凝土的使用，使海塘更加牢固，抗冲击能力增强；在修建方式上，注重以工代赈；海塘管理上则实行中央与地方分级管理，分级负责。这些新的变化，是近代社会变革在修筑海塘上的缩影，从中也可以管窥近代海洋灾害应对机制变革的深度和广度。
一、经费筹集多元化
中国古代的海塘修建主要通过徭役来完成，经费主要由政府来出资。宋代开始，随着中国经济重心南移，江南地区开发加大，海塘的修建规模越来越大，海塘修建费用多是政府出资。元代开“塘捐”先例，海塘修建经费主要靠当地居民按亩出粮或者折价出钱。到了明清时期，海塘经费来源多样
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“中国近代海洋灾害资料的收集、整理与研究”（20BZS109）的阶段性成果。作者简介： 蔡勤禹，男，河北邯郸人，历史学博士，中国海洋大学中国社会史研究所
教授，所长，主要从事近代灾害史和慈善史研究；高铭，男，山东临沂人，中国海洋大学中国社会史研究所特聘研究员。
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中国近代应对海洋灾害机制变革研究——以江浙海塘修建为例
化，主要包括政府出资、乡绅捐赠等。到了民国时期，海塘所需经费由国家水利经费项目下部分支付。但因政局不稳，经费来源时常中断。所以，修建海塘经费来源更加多元化，既包括政府出资、按亩摊派、发行公债，也包括社会组织捐款、外国捐款等。各地区有不同的情况，经费来源也多有不同。
（一）政府筹资
1. 借帑
海塘工程成本高、规模大，需要政府财政的大力支持。清朝末年，中央财政危机严重，官府无力单独承担修筑费用，往往以贷款的方式给予援建，待工竣之后，再按摊征归还，这就是“借帑”修塘的方式。据相关史料记载：“道光元年，华亭知县汪淇请帑修筑石坝土塘。三十年，知府顾兰征、华亭知县帅宗漐详请借帑修筑海塘二千三百余丈，于塘顶间五丈积土牛一座。”a可见，借帑成为经济困顿时修
筑海塘的一种方式。
2.岁修费
岁修制度起源于明末，到了清代才真正开始推行。清朝规定，海塘的岁修制度由国库拨出专款，并对岁修制度有具体规定。为了加强对塘工岁修的管理，清代后期在江南海塘特设“塘工岁修局”，各县派遣驻塘委员负责岁修事务。但是清代晚期，政治腐败，岁修财政紧缺，海塘岁修制度流于形式，没有真正实施下去。
民国时期，地方政府重视海塘的岁修经费。浙江省水利厅规定：“塘工经费，分为岁修、月修和抢
海塘的岁修经费情况：
1 1929—1932年钱塘江海塘岁修经费概况表（单位：元）
年 份杭海段盐平段萧绍段
1929年40779.13713612.18617808.582
1930年70753.78836095.60599299.916
1931年252344.25061.14512215.045
1932年96272.8927510.17161677.35
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总计460150.01582279.107191000.893材料来源：陈德铭：《浙江海塘公费之统计与分析》，《浙江省建设月刊》1933年第6卷第11期，第76—77页。
江苏省政府曾训令：“江南海塘岁修经费，自民国二十四年起，每年省建设经费下，列支六万元，有关各县建设经费内摊列四万元，分别编入省县预算，共计十万元。”c岁修费作为政府修筑海塘的经常性经费，列入每年的财政预算。当进行大修时，岁修费就不敷使用，需要从其他途径来筹集。
3.按田计征
近代江浙海塘工程经费以受益各县按田亩带征为主。江苏省采取按亩摊派来修建海塘，如1915《万国公报》1882年第695期，第17页。
a
《浙江海塘公费之统计与分析》，《浙江省建设月刊》1933年第6卷第11期，第76—77页。
b 陈德铭：
《建设江南海塘岁修情况》，《江苏月报》，1935年第4卷第5—6期，第115页。
c
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大家小事
年江苏省署筹修宝山海塘，召集吴县等十四县官绅集议筹款。a 当时以宝山海塘关系密切之苏、松、太三属民田，议将塘工经费分作三成，其中二成由地方担任，按亩分摊，一成由国家辅助。b 1912—1937年，修建钱塘江北岸海塘时，浙江省曾在征收田赋时先后带征塘工捐、水利费等，并沿袭清制仍在茶、茧、丝捐中附征塘工捐。萧绍海塘经费沿袭清代的公款生息款和随田赋征塘闸捐等。百沥海塘的修筑经费在1924年前后亦曾按田亩随赋征塘工田亩捐，且根据受益范围，征及余姚。1934年7月，南汇、川沙两县沿海圩塘修筑工竣，政府带征工赈亩捐，每亩一角。c
4.发行债券、奖券
民国时期，由于各个地区海塘情形不同，海塘经费来源也不尽相同，各地因地制宜，采取多种措施筹集海塘经费。宋乃德担任中共阜宁县长时通过发行债券，筹资筑堤。1939年8月29日晚，“飓风骤袭苏北沿海一带，潮汛与风信一致冲击，暴雨兼注，海湖水位激高数丈，亘三昼夜始稍杀，演成海啸惨灾。以致南通、如皋、东台、盐城、阜宁、涟水、灌云等县滨海居民不及逃避，被淹没者约一万数千
互动通
人，尤以阜盐东灌四县为重。即以阜宁一县而论，事后掩埋尸体达四千余具，随潮漂没者尚不在内”。
影响食品安全的因素d 海啸发生后，地方名绅先后到省府吁请“堤堰复修，蓄淡刷卤”。但时任江苏省政府主席的韩德勤正忙于反共磨擦，对修复海堤没有重视。在舆论的压力下，韩德勤答应拨款20万元，几经克扣，除去行
政费用，所余不足10万，e 结果只修了一道低于高潮位的海堤，当年即被海潮冲决。直至1940年10月，
原八路军第五纵队供给部长宋乃德担任阜宁县县长，地方士绅向其反映1939年潮灾和韩德勤修堤失经费以盐税作抵，发行公债，堤修好后由政府偿还，并建立修堤委员会，由宋乃德兼任主任。由于战争原因，原计划发行筑堤公债100万元，结果只售公债60万余元。整个工程分南段和北段，用时40多天，修筑成3米多高、底部18米宽、90华里长的大海堤，经受住天文大潮的多次冲击而不毁。f 这种发行债券筹资的方式在近代江南和其他沿海地区多有实施。比如，周醒南在1920年左右任厦门市政会、厦门市堤工办事处等职，负责厦门新区的规划、建设和施工。在建设过程中，周醒南发行“兴业地价券”以筹修筑海堤之资金，筹得资金100万元，并将工程用投标形式判与建筑公司承包撙节经费，最后与南兴公司签订合约，由其出资修筑鹭江道第一段海堤。g
浙江省财政厅为了筹措修塘经费，1918年11月，财政厅长张厚璟呈请国务会议议准，开办绍萧塘工奖券，得到批准，并在上海承印，第一期共印刷4万张，分别由江南水利局上海分局分销1.5万张，湖北
中国银行分销1万张，杭州分销1万张，宁波中国分银行分销5000张。h 至1922年11月止，共a
十四县指的是吴县、奉常、常熟、金山、昆山、川沙、吴江、太仓、上海、嘉定、松江、宝山、南汇、青浦。b
郑肇经：《中国水利史》，北京：商务印书馆，1993年影印第1版，第312页。c
武同举：《江南海塘工程（五）》，《江苏研究》1936年第2卷，第12期。d
《苏北七县海啸受灾状况》，《新闻报》1939年10月22日，第8版。e
汪汉忠：《转折年代的苏北海堤工程—从“韩小堤”和“宋公堤”看历史转折的必然性》，《江苏地方志》2011年第4期。f
汪汉忠：《转折年代的苏北海堤工程—从“韩小堤”和“宋公堤”看历史转折的必然性》，《江苏地方志》2011年第4期。g
周子峰：《近代厦门市政建设运动及其影响(1920—1937)》，《中国社会经济史研究》2004年第2期。h
《塘工奖券之配销》，《申报》1918年10月17日，第7版。
电力监测
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中国近代应对海洋灾害机制变革研究——以江浙海塘修建为例
办49期，实筹得款211万余元，先后拨塘工经费116万余元。a这种将娱乐与救济相结合的奖券筹资方式，在民国是比较流行的一种救灾募资方式。
5.善后赈济
抗战胜利后，行政院善后救济总署投入了极大的财力、物力和人力修筑江浙海塘，成立了江南工程处主持海塘的修筑。中央拨款20亿元，行政院善后救济总署苏宁分署拨给工粮面粉3700吨。b 工程分两期进行，修筑了宝山等处海塘5000公尺。在修建浙江海塘时，1946年成立了浙江省塘工会，办理海塘修复事宜。工程分两期进行，共投入约80亿元。到1947年12月，第一期计共完成修筑柴塘1500公尺、石塘工程1305公尺、盘头87座、修理水闸7座、担水工程888公尺、护堤工程6284公尺、块石护塘脚工程5612公尺；第二期完成挑水坝9座、重建海塘700余尺、修建护岸1502公尺。c 此外，由于浙江海塘工程浩大，关系重要，还拨发了工粮4000吨，工米1000吨，工程器材2900余吨。d 行政院善后救济总署作为承接国际善后救济总署的办事机构，为战后恢复做出了相当贡献。
（二）民间筹资
2011新课标文综
在中国古代，民间社会通过家族、乡绅和会馆等来捐资修塘，这种捐赠和筹资主要用于捐资人家乡海塘修筑，重地缘关系，对于跨地区乃至跨省的捐赠少有记载。近代以来，通过民间集资来修筑海塘也较为常见，与传统社会相比，不仅出现了不分地域，进行跨地域救济的慈善组织募资修筑海塘，还产生了新的筹资方式，比如，南通模式的股份制形式。
资金。公司在建伊始，连遭潮灾重创，被迫停止牧业。为减轻潮灾危害，遂开河筑堤。张謇将堤分三种：外堤用于挡潮的大堤；里堤为通海河港两侧的堤岸；格堤为各区周围的小堤。当外堤、里堤被海浪冲决时，仍有格堤阻挡海水入内，以缩小受灾范围。至1911年，通海垦牧公司“堤成者十之九五”，各工程如河堤、桥梁、道路、水闸等均已齐全。张謇开创的潮灾风险防范新模式是苏北沿海水利建设的新创举，其在《垦牧乡志》写到:“继垦牧而起者，南通有大晋，如皋有大豫，东台有大赉、大丰、南遂，盐城有大祐、泰和、大纲，阜宁有华成、阜余、新南，盐垦公司十余，其地视垦牧小者倍，大辄七、八倍。”e在通海垦牧公司的示范和影响下, 各盐垦公司纷纷成立，掀起了苏北沿海滩涂开发的高潮。
2.慈善组织募资
近代以降，慈善组织和其他民间团体参与公共事务成为常态，每逢大灾，慈善组织跨地域的捐赠及国外组织的跨国捐赠，成为弥补政府财力不足的主要方式。1931年，江淮大水灾后，为修筑钱塘江海塘，曾有国民政府水灾善后经费、上海市所拨码头捐、铁路客票附加赈捐、红十字会捐款等修塘经
《钱塘江水文化·治江历史（中华民国）》，qtj.v/ a 浙江省钱塘江流域中心、浙江省钱塘江管理局：
art/2021/11/2/art_1229243586_54738581.html.
《行政院善后救济总署业务总报告》，1948年4月，第220页。
b 行政院善后救济总署编：
《行政院善后救济总署业务总报告》，1948年4月，第218—219页。
c 行政院善后救济总署编：
《行政院善后救济总署业务总报告》，1948年4月，第219页。
d 行政院善后救济总署编：
《张謇全集·垦牧乡志》，南京：江苏古籍出版社，1994年，第398页。
e 张謇：
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费。a浙江旅渝、海宁旅沪同乡会也曾筹措经费，上海、汉口的绅商劝募捐款成为钱塘江海堤财源之一。b中国华洋义赈会是专门从事建设救灾的慈善团体，在镇海，1921年由华洋义赈会用以工代赈方式用银2.98万元修筑崩塌灵绪塘。1922年，用华洋义赈会余款13.88万元，修石塘1020丈、土塘3400丈。c
由此可见，民国时期海塘修建资金来源、资金筹措和资金呈现形式呈现多元化特点，海塘修建经费既有政府财政的拨款，也有地方政府通过按亩摊派、发行公债、铁路客票附加及盐税等方式筹集。此外，随着近代慈善组织兴起，慈善机构在海塘修建过程中也发挥了一定作用，以华洋义赈会为代表的慈善组织以捐款、捐物的方式来协助海塘的建设，一定程度上缓解了海塘修建经费的紧缺状况。
二、海塘修建方式与施工管理
海塘修建是一项大型工程，采用什么形式修建，关系到修建的质量效率问题，也影响到解决沿海地区灾民的收入。
（一）以工代赈
以工代赈是指被救济的对象通过出工投劳以获取救助的一种赈济形式。以工代赈自古有之，先秦时期就已经出现，到了近代被大力提倡与推广，其主要用于救灾，被称为“最合科学原则及最适于
要的赈灾手段。海塘集中的江苏省和浙江省，多次以工代赈来修建海塘。“民国四年，江苏巡按使齐耀琳召集吴县、太仓、宝山、松江等官绅，开会商议筹海塘工费，工程于同年六月开始，大修宝山县东西两塘，三年竣工。十一月，川沙县开办工赈，修筑八九团新旧塘工。十二月又修复宝山、吴淞等地的新式塘工。”e
1933年9月，南汇、川沙两县沿海圩塘，经两次异常风暴潮灾，多处决口，冬春工赈修筑。南汇县此次修塘，南自二团六港起，向北至七团，与川沙县交界止，连续无断。f
1934年夏，江南大旱，陈果夫借此机会，以工代赈，疏浚江南河道，整顿海塘工程。最终，加固、整理、改建从苏浙交界之金山卫(现属上海市)起到常熟福山港沿线300多公里中的16000多米，使16个县得到屏障。g
1946年2月，江苏省建设厅与联合国善后救济总署苏宁分署联合设立江南海塘工赈处，以工代《钱塘江志》，北京：方志出版社，1998年，第495页。
a 钱塘江志编委会编：
《钱塘江志》，第493页。
b 钱塘江志编委会编：
《浙江灾政史》，杭州：杭州出版社，2013年，第396页。
c 王毓玳、吕瑾：
《北京国际统一救灾总会报告书》，1922年，第29页。
d 北京国际统一救灾总会编：
《江南海塘工程（四）》，《江苏研究》1936年第2卷，第7—8期。
e 武同举：
《江南海塘工程（五）》，《江苏研究》1936年第2卷，第12期。
f 武同举：
《论民国时期以工代赈救荒》，《史学月刊》1997年第2期。
g 刘五书：
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