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摘要：公共数据开放是大数据时代推进政府职能转变，激发数据创新的必然要求，论文介绍了政府部 门在数据开放中可采取的政府主导型、政企合作型、公众参与型三种模式的运作方式，分析了三种模式下 公共数据开放存在的不足和原因，提出了从制度设置、资源管理、安全管理和数据融合四个方面推进公共 数据开放的相关建议。论文对促进公共数据开发利用，提高公共数据开放水平，具有重要的参考意义。
关键词：公共数据开放；数据开放模式；数据开放现状
公共数据是由政务部门（政府部门及法律法规授权
具有行政职能的事业单位和社会组织）和公共企事业单
位在依法履职或生产活动中生成和管理，以一定形式记
录、存储和传输的文字、图像、音频、视频等各类可机
读的数据，不包括法律另有规定或涉及国家利益、公共
安全、商业秘密、个人隐私的数据[1]。公共数据的基本属
性决定了公共数据和空气、水、环境等自然资源一样，
属于公共资源。“公共”属性代表其不为哪一个部门、
个人或企业组织所拥有，而是社会成员共有的，可以自
由利用的社会资源。2009年起，美国作为第一个开放政
府数据的国家，出台实施了《透明和开放的政府》《开
放政府令》《电子化政府执行策略》等一系列法案，建
立了v网站。截至2014年12月，已有英国、法国、
加拿大等40多个国家和地区建立了政府开放数据平台，
还成立了开放政府合作联盟等一些开放数据组织[2]。2015
年以来，我国也出台了一系列文件，要求各地开展公共
数据开放和利用，各地都有一些积极性的探索。建立适
当的开放模式，是实现公共数据开放的首要选择。
一、公共数据开放模式
公共数据主要来源是政府部门和掌握行政职权的公
共事业单位，是政务数据的一部分，根据政府部门在开
放工作中的定位，公共数据开放主要分为三种模式：
（一）政府主导型开放模式。政府主导型开放是指
由各级政府部门（一般为各级大数据中心）主导建设，
建立公共数据开放网站，将其作为政府数据开放窗口，
承载社会公众、企事业单位获取政府开放数据的平台。
解州2016年，《国务院办公厅关于印发〈政务信息系统整合
共享实施方案〉的通知》（国办发〔2017〕39号）明确
将建立公共数据开放网站作为加快推进政务信息系统整
合共享的“十件大事”之一，要求构建公共信息资源开
放目录，鼓励和引导社会化开发利用。上海、广东、浙
江、山东、成都等省市先后建立了公共数据开放网站（平
台）。网站一般提供包含开放服务、应用展示、交流互动、
开发指南、统计服务、用户中心等栏目。这种建设模式，
由于一般是政府部门统一集中建设，整体性和协作性较
强，以省级开放网站为例，其建设总体架构如图1所示。
基于公共数据开放模式的思考
李 萍 吴善鹏
◆
图1公共数据开放网站总体架构
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从图1可以看出，省级开放网站统一编制开放目录，制定开放数据集，提供数据浏览、数据下载和各类应用服务，并建立开放评价体系，统计和评估开放效果。省级各政务部门作为开放数据清单的提供部门，根据开放目录提供具体数据，给设区市或县（市、区）制定本及开放目录、开放数据并实现和上级开放网站的级联，确保在全省范围内目录一致、数据一致。政府主导型数据开放是目前公共数据开放的一种主流模式，通过政府的主导，可以以行政等级为主线统筹政府数据开放工作，将分散在各部门的政务数据中的可开放数据面向社会提供更多的服务和应用，充分发挥数据的价值。省级政府部门构建全省统一的数据开放网站，通过统一的数据渠道向社会公众提供数据服务，也可以确保公共数据的安全、权威、严谨。
在省级公共数据开放网站的基础上，可以进一步拓展公共数据开放的范围，例如各部门可以在部门门户上开放本单位的公共数据；各区域开展公共数据开放合作，长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝等城市可以联合建立一体化开放网站，在更大范围内开放更多数据和服务。
（二）政企合作型开放模式。政企合作型开放模式是指政府部门将公共数据向合作企业开放，通过企业的技术力量和人才力量开发高价值的数据产品和数据服务向社会提供。通过不同来源的数据之间互联互通，企业和政府数据的互补，发挥公共数据最大的价值。政府和企业之间的合作，主要解决两个
问题：一是数据确权问题；二是数据安全问题。在数据确权方面，可以由公共数据开放目录（公共数据开放目录可由各级大数据中心统一发布，也可由各政府部门自主发布），本行业公共数据开放目录由政府部门和合作企业签订双方合作协议，确定合作双方的责权利，明确数据、产品和服务的归属权，通过规范的流程开展数据应用服务的建设。在数据安全方面，公共数据开发应用应该搭建在双方共同认可的资源环境中，一般建议在电子政务外网环境中。各级政府部门提供基础设施资源，配备基本的数据分析平台和分析工具，企业部门将本部门的数据批量导入，同时将企业自有的分析模型提供到政府部门的模型库中，企业数据分析人员根据政府公共数据资源目录勾选导出所需的数据，结合自有数据选择算法、建立模型、计算数据，最终形成可用的数据产品，或封装成可用的数据服务应用到本行业的业务工作中。
在政企合作模式中，通过政府主动提供公共数据，企业提供自有的资金、技术、人才的支持，开发数据开放产品，将公共数据转换为数据产品和服务，实现双方优势互补和合作共赢，从而可以引导数据产业的良性发展。政府和高校院所、科研机构的合作模式也可参照政企的合作模式进行，从而实现双方或多方的发展。
（三）公众参与型开放模式。公众参与型开放模式指的是让社会公众全面参与的数据开放过程中，通过数据的开发和应用，充分发挥社会公众的智慧，让政府的
决策更加契合民众的诉求，政府的社会治理可以更加精
准化、个性化。政府公共数据对公众的开放，主要有三
种方式：一是举办大数据应用创新大赛。随着大数据产
业的发展，原来由阿里、腾迅等互联网公司组织的各类
大数据竞赛，政府也开始逐渐参与其中。近年来，各级
政府组织的大数据创新大赛种类繁多，涉及政务、医疗、
交通、金融、教育甚至海洋生物、生态环境、应急安全
等各类主题。在竞赛过程中，政府拿出公共数据向参赛
选手开放，充分挖掘公共数据的价值，优秀的产品项目
不仅可以获得可观的奖金，还有可能直接获得投资，实
现向产品转换。二是直接向民众开放数据。各级政府在
智慧城市建设过程中，建立各类市民平台，民众不仅可
以在平台上查询个人在政府部门的信息，还可查看有关
交通出行、健康服务、文化旅游、社区服务、政务服务、
教育养老、水电煤气等涉及政务、民生、企业发展的公
共数据，民众通过这些公共数据，享受到数据服务。例
如通过政府的五险一金数据，可以申请经营贷款、消费
贷款。通过政府部门掌握的大学生的学历、学籍、创业
情况，直接给予居住补贴和开业补贴。通过医院、疫情
防控、食品药品的公共数据了解公共卫生体系建设情况。
三是引导民众参与政府的决策咨询。在大数据互联网的
时代，政府的开放数据有了更多的承载媒体，通过各类
社交网站、视频网站、、微博、小程序、各类APP
等向社会发布政府的政策、规划、活动，推动政府与社
会公众的对话，提高民众对政府决策的参与度，让出台
的措施更加契合民众的需求，服务更加精准到位。
二、三种模式的数据开放现状分析
为响应国家关于推动公共数据开放和应用，促进数
溴化锂机组据作为生产要素的流动的号召，以上三种数据开放模式
在各级政府都有一些应用。多个省、市建立了本级公共
数据开放网站（平台），建立了市民服务平台，在媒体
工具上发布政府信息，在公共数据开发利用方面取得了
vod点播一些进展，但发挥的经济效益和社会效益并不明显，公
众和企业对公共数据开放的获得感普遍不强。对于政府
主导型模式，主要体现在开放的数据集数量不多、开放
的数据集价值不高、数据下载量偏少、数据应用的成效
不起眼。对于政企合作型模式，政府对数据的开放范围
存在顾虑，通常数据的覆盖面和及时性难以保证，双方
yintu的合作更像是政府对企业的单方面扶持，而不是一种伙
伴式互利互惠的关系；对于公众参与型模式，各级政府
提供的数据相对全面，涵盖的范围也涉及健康、教育、
就业、诚信等各个重要领域，但数据只对个人开放，且
是通过单条单类的方式，数据的关联性不强，单条的数
据难以进行分析挖掘和比对，数据的价值难以发挥。
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究其原因，主要有三个方面：一是数据权属不确定。公共数据的确权一直是困扰数据开放共享的难点和堵点。尽管政务数据绝大多数都是公共数据，但是数据生产者、管理者和使用则权责不清，数据生产部门、采集部门理所当然的将其作为部门私有，没有将数据公有化的意愿。二是数据开放应用缺少上位法。长期以来，我国的数据开放一直属于政策推动型，立法相对滞后。虽然上海、浙江、山东、福建等地出台了一些公共数据开放管理办法，但都属于地方条例或地方规章，应用的范围有限。三是安全风险隐患大。各地在数据开放的过程中，对数据的安全属性和安全边界不明显，要么过分强调安全认为不开放就没有安全风险；要么忽视数据安全，对数据开放不分级不分类，对数据隐私泄露不加防范，日常管理机制不到位，管理制度不健全，导致安全风险隐患加大。
三、推进公共数据开放的有关建议
公共数据资源的开放利用，是深化“放管服”改革的新要求，也推进创新发展、高质量发展的必要途径。公共数据的深入开放和利用，建议从以下几个方面深入：（一）建立全国统筹的公共数据开放管理制度。在数据开放层面，建议在国家层面建立统一的公共数据开放管理制度。我国在2015年《促进大数据发展行动纲要》中就明确提出“形成公共数据资源合理适度开放的法规制度和政策体系”，国家和地方也出台了一些相关制度，但整体上操作性不强，缺乏刚性约束。建议在国家层面，推动建立国
家公共数据开放法规，解决公共数据开放领域缺乏上位法，以及各地方立法与各行业法的冲突矛盾问题。通过国家层面立法，界定公共数据开放内容、开放范围、开放程序以及具体要求。在全国层面加强统筹规划，将公共数据开放列为数字政府建设的重要内容，布置各级政府公共数据开放的具体任务，压实各级政府的开放责任，指标明确、导向清晰。同时国家相关部门出台公共数据开放细则，明确建设内容、数据标准和考核要求，将公共数据开放管理制度落到实处。
（二）建立明确的公共数据资源管理模式。尽管国家和各地对公共数据的都有定义，但是细化到具体有多少信息类和数据项可以开放、在什么范围内开放、开放时效多长、开放的责任界定、数据的敏感性界定，都是难题。建议在全国政务信息整合和共享工作基础上，由国家和省级政务大数据管理部门，对全国各级政府部门掌握的数据资源进行摸底清查，国家层面出台统一的全国公共数据开放清单，各省级层面以国家公共数据开放清单为基础，出台省级清单，所有清单内容实现全国一体化管理，定期调整、上下联动。公共数据开放清单中对开放的信息类别、数据项、覆盖范围、开放方式、开放时效等进行明确的界定。全国公共数据开放清单和省级公共数据开放清单在对应公共数据开放网站上公开发布，方便众查询；各行业部门也需在本部门门户网站上公开本部门的开放责任清单。社会公众有权按照开放清单，要求各部门提供公共数据资源集。从政府部门“开放什么，用什么”转变为根据公共数据开放清单“有什么，要什么”，从而推动公共数据资源的开放工作。
（三）平衡公共数据开放和安全管理的关系。公共数据开放是在确保国家安全、商业秘密和个人隐私
前提下，对政务信息的开放。但在实际应用过程中，大部分政务数据是否属于国家安全、商业秘密和个人隐私的范畴，界定比较模糊。导致很多政府部门本着“不做不错”的原则，尽量减少公共数据的开放，以减轻安全风险。做好公共数据开放和安全管理之间的平衡，是政府部门需要解决的难题。除了在制度层面加以细化规定外，在开放的方式上也可以深入研究，比如对数据脱敏后开放、约定开放的范围和时效、解锁数据关联性开放、加工成有效数据服务和产品后开放等，具体需求具体分析、个性化处理，既做到确保数据安全，“应保护，尽保护”，也要做到“应开放、尽开放”，让市场主体和社会公众能获取更多高价值、高可靠、低成本的公共数据。
（四）拓展数据资源的双向开放。公共数据开放的目标是实现政务信息的共享流动，是利用社会的力量挖掘数据的价值。政府、行业、社会、企业等不同来源的数据互联互通，互相开放，才能发挥更大价值。一方面，除了政府提供公共数据之外，也应该鼓励各行业的企业、甚至个人主动开放自身数据，进一步扩展数据清单覆盖面，拓展数据池中的数据资源，对推进数据进行开发利用；另一放面，政府也可以通过合作的方式，利用企业提供的跟政治、经济、民生、文化、生态相关的行业数据，支持政府的宏观决策、创新政府服务和监管方式，实现政府企业双边共享和互利共赢。
四、结语
推进公共数据资源利用，加快公共数据开放已成必然趋势。通过政府主导、政企合作、公众参与三种
公共数据开放模式的选择和应用，进一步完善开放制度、优化资源管理、平衡开放安全关系和加强数据的双边融合共享应用，对发展数字经济，打造数据政府，提升社会治理体系和治理能力现代化水平，促进高质量发展的有着重要意义和重大价值。
参考文献
[1] 关于印发〈公共数据资源开发利用试点方案〉的通知[R]. 国务院办公厅，国办函〔2020〕29 .
[2] 汪庆怡, 高洁. 以v 出发剖析美国政府开放数据策略[J].情报杂志.
（作者单位：江苏大数据管理中心）什么是按劳分配
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