作者：***
来源：《新西部》2020年第10期
中医治股骨头坏死 2019年11月，《以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设实施方案》（青政〔2019〕66号）确定“到2020年设立三江源、祁连山国家公园，规划青海湖、昆仑山国家公园”。随着各国家公园的相继设立和规划，资金保障问题日益成为自然地保护的核心问题。资金保障涉及国家公园建设、运营、维护各方的切身利益，是国家公园建设的龙头。抓住了龙头，就可以深刻理解国家公园体制改革的艰难，并积极探索解决方案。 国家公园资金来源结构和运用方向现状
矩形钢管
资金保障机制是指国家公园资金的来源结构（“钱从哪来”）和运用方向（“钱用到哪”），一定的財政事权和支出责任模式形成了相应的资金保障机制。党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”以来，经各地探索，我国国家公园财政事权和支出责任逐步形成了5种模式，即中央垂管（Ⅰ），中央直管、委托省级政府代管（Ⅱ），中央直管、委托多
省实行跨行政区代管（Ⅲ），省级政府垂管（Ⅳ），省级政府直管、委托市县政府代管（Ⅴ）。根据事权和责任划分，青海省的三江源、青海湖、昆仑山三大公园为Ⅱ类，祁连山公园则为Ⅲ类。4家国家公园的财政事权和支出责任模式有以下共性：中央事权，省政府代行管理权;纳入省级预算，缺口由中央转移支付弥补。这种共性决定了其建设、运营和维护资金将主要通过财政渠道筹资，依赖于各级财政资金。下面以三江源国家公园为例，分析资金的来源结构和运用方向。
（一）资金来源结构
资金来源结构是由现行资金保障机制决定的，在我国，国家公园规划与建设过程中用到的资金源于财政拨款、门票和特许经营收入、其他经济开发收入、捐赠收入，主要包括：（1）中央财政对生态功能区建设划拨的经费、专项经费，其中包括中央财政林业补助资金、保护天然林补助、农业资源及生态保护补助资金、江河湖库水综合整治资金等和本级财政的预算拨款;（2）依据特定企业经营收入总额或者是分项收入额按比例分成或固定数额提取的收入;（3）由地方代行自然资源所有权管理职能的政府相关部门收取的收入;（4）用于国家公园生态修复恢复等方面的有形与无形财产，包括知识产权、证券、实物等。 从资金投入数额看，2016-2019年，青海省级财政分别向三江源国家公园投入19624万元、51207万元、103895万元、122649万元;除2016年试点启动时中央财政未安排转移支付外，中央财政各年份的投入额分别为64535万元、72947万元、95034万元。从数额看，无论是省级财政还是中央财政均逐年增加，且增长率在两位数以上。从资金来源结构看，四年间，财政拨款、门票和特许经营收入、其他经济开发收入、捐赠收入平均占比分别为95.38%、1.03%、2.46%、1.13%。以上数据表明：体制试点期间，财政已承担起绝大部分由国家级自然保护地保护支出责任，但门票和特许经营收入、其他经济开发收入、捐赠收入占比过低，国家公园建设、运营和维护资金过度依赖财政的特征明显。
美洲豹xf
（二）资金运用方向
从资金运用方向看，中央转移支付用于国家级项目的支出，包括林木种质资源保护、三江源生态区建设与保护项目资金等;省级财政拨款用于人员工资、建设管理费（包括资源本底调查、生态监测、环境治理、巡护巡查、野生动植物野外调查、基础设施建设等）和补偿费。
省级财政拨款有明确的运用范围界限，具体的管理对象（人、事、物等），清晰的标
准要求，三江源国家公园管理局作为资金运用的实际管理者，属地管理要求明确;中央转移支付源于国务院所属自然资源部、生态环境部、林草局、农业农村部和气象局等部委的专项资金，它们分别有不同的支出性质、用途、制度和申报规范、监管规定，必须严格遵守不能随意变更，“条条管理”彩浓厚。自体制试点以来，三江源国家公园管理局整合各保护管理机构之后，就是在这样一个以属地管理和“条条管理”为特征的国家公园资金保障机制下筹资和用资的。
国家公园资金保障机制存在的问题
上述资金来源和运用方向具有很强的属地管理、“条条管理”属性，现行的资金保障机制在保障能力、资金效率方面存在着明显的问题，与构建“统一、规范、高效”的国家公园资金保障机制存在一定差距。
（一）财政事权和支出责任划分缺乏总体协调，加之二者不相适应造成资金保障能力不足
有所谓
一是财政事权和支出责任划分缺乏总体协调。目前，由于缺乏顶层设计，国家层面尚
无具体部门负责协调处理在自然保护地领域中中央管理机构与地方政府的职责划分，以及建立自然保护地管理标准和资金机制等项工作，导致三江源保护区出现的交叉管理、事权划分不清晰、多头管理等体制机制问题，未得到实质性解决。国务院在国发〔2016〕49号文件中，对中央与地方财政事权改革、支出责任划定等提出了指导意见，明确表示2019-2020年期间，要围绕中央与地方支出责任划定、财政事权改革等创建完善的框架。迄今为止，此项工作推进缓慢，已影响到三江源国家公园体制机制改革的顺利推进。
二是财政事权和支出责任不相适应造成资金保证能力不足。三江源国家公园属于中央财政事权，理应由中央政府承担并运用财政资金提供重点生态功能区保护和基本公共服务的任务和职责。《国家重点生态功能保护区规划纲要》（环发〔2017〕165号）对国家重点生态功能区域的保护进行了规划与部署，中央财政需要承担三项主要责任，即对生态环境进行监督、对产业发展进行引导、对生态功能进行修复，但近年来中央财政转移支付仅部分承担了三江源保护区保护和恢复生态功能的任务，占比过低。在《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号）中，国务院提出中央财政将支持公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个项目，但近年来中央财政转移支付未涉及三江源保
护区的上述八个领域。因此，中央财政未承担的支出责任就必须由青海省级财政承担，使得本已紧张的省级财政更加捉襟见肘，资金保障能力愈显不足。
（二）现有生态保护区保护建设资金的“条条管理”模式，不利于整体保护和实现保护管理目标
一是保护建设资金使用和管理上的“条条管理”的模式不利于生态系统的整体保护。我国的自然保护地体系是由行业主管部门依据相关行政法规或部门规章设立的。对于各类国家级保护地，中央部委在审批之初，即已设置了各类专项转移资金，由中央部委划拨到省，再由各省级财政向对口厅局实施二次分配，最后由对口厅局三次分配至保护地所在县（区），用于国家级保护地管理机构的各项开支。同样省级保护地也由省级行业主管部门设置了专项转移资金，分配到保护地所在的县（区），用于省级保护地开支。可见与现行保护地体系条条设置条条管理相适应，保护资金的使用和管理上形成了明显的“条条划拨”的格局。三江源保护区拥有多个完整的生态系统，涉及水、土、草、树、畜等的系统保护，而“条条管理”难以提高综合、统筹和整体保护的效率。
二是制度交叉重叠，阻碍了保护管理目标的顺利实现。2016年，原国家林业局在《林
爆震伤业发展“十三五”规划》（林规发〔2016〕22号）中做出了统一部署，明确表示在五年之内要重点实施天然林保护工程，新一轮退耕还林（退耕还草）工程，湿地保护与恢复工程，濒危野生动植物抢救保护及自然保护区建设工程，防沙治沙工程等9项重大工程。同一时期，原国土资源部制定的《国土资源“十三五”规划纲要》（国土资发〔2016〕38号）则对“十三五”期间国土资源开发与保护工作进行了统筹规划，明确表示要确保生态安全规划能落地，共将6项工程当成重点。这9项和6项工程多有交叉，造成同一块园区常常获得来自于各个部门划拨的专项保护资金，各个部门的专项资金又有不同的管理目标、管理办法和申请申报程序，这不仅不利于项目资金的监督检查和绩效管理，更是割裂的自然生态系统的完整性，阻碍了保护管理目标的顺利实现。
（三）生态补偿体制不顺、机制不活，导致补偿范围有限、资金缺乏合力
一是生态补偿主要采用纵向补模式，上下游横向关系建立较为困难。以长江源园区为例，长江源头每年向下游输送179.4亿立方米Ⅱ类以上的优质淡水，占长江流域年总径流量的25%。为保证一江春水向东流，当地被迫放弃了许多发展机会，与其他地区相比，人均可支配收入、人均GDP两项指标明显偏低，下游地区应对上游进行补偿，但实际操作中却
较为困难。一方面，源头地区与下游11省市的补偿关系复杂，不好认定;另一方面，缺乏建立源头地区与下游地区生态补偿的配套体制机制。目前，长江源园区与下游之间的关系不仅涉及水质，还涉及水量、水生态功能等，园区生态保护的责任也有待进一步明晰，需要多方面的体制机制相配套，绝非地方间协商可以解决。
二是补偿标准偏低，补偿范围有限。生态补偿机制的构建和运行牵涉多方利益关系，关键是建立科学、合理的生态补偿标准测算方法，从而确定受益主体向保护主体支付的补偿金额。在实际应用中，一些理论方法因与实际差异大并不能直接被决策者采纳。同时，受财力等多方面影响，补偿资金也不可能真正覆盖全部成本，许多补偿只是点到为止。比如，玉树州的矿产资源丰富，但由于其地处三江源自然保護区，开矿和采砂活动全部退出，却没有相应的补偿。此外，在补偿范围上针对水资源、生物多样性保护以及流域上下游的横向生态补偿目前尚未涉及。
三是补偿名目多、资金分散，资金缺乏合力。针对三江源保护区的生态补偿种类较多，先后实施的有16类，与森林、草原保护相关的最多，从天然林保护到森林效益补偿，先后有7项。补偿名目上有种草费、饲料粮、围栏建设以及草畜平衡奖励、禁牧补助等，种
类名目繁多，资金来源分散在农业农村、林草、发改等多部门。这种“撒胡椒面”式的分散补偿，导致补偿目标不清晰、补偿标准较低、资金激励作用不强等问题。
（四）转移支付制度设计不合理，导致国家公园生态保护与社区民生改善失衡
一是制度定位不准确。重点生态功能区转移支付的政策初衷既含有“生态保护”的专项转移支付性质，又含有“民生改善”的一般性转移支付性质，意图提高保护区的民众生活质量和公共服务水平，解决生态保护与经济发展的矛盾。但从政策运行的情况来看，重点生态功能区转移支付的效能并没有得到发挥，相关部门只能用这种工具来弥补财政缺口，偏离了制度的功能定位，导致该政策资金在三江源保护区使用用途单一，政策效果不明显。以三江源保护区为例，主管部门没有对生态保护支出与基本公共服务支出的比例进行约束，以至于在2016-2019年期间，出现了三个园区的转移支付资金在基本公共服务领域的使用量远远低于在生态保护领域的使用量的情况。
二是园区社区关系不协调。园区地处贫困地区，经济建设并没有获得卓越成就。一方面，原住民产生了强烈的脱贫愿望，地方政府迫切需要得到帮助;另一方面当地经济发展对资源的依赖又十分强烈，加之居民生产生活与自然资源的联系非常密切，这就极大地增加
琥珀酸脱氢酶了国家公园的管理难度。国家公园社区传统上以自然资源作为生产生活材料的主要来源和途径，转移支付制度定位不准确导致生态保护和利用资源之间的失衡，一定程度上使国家公园社区的经济发展和生态保护被割裂。
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议