2014年 10 月 23 日，中国共产党十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是我国法治现代化进程中具有里程碑意义的一次会议。《决定》提出了建设中国特社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总体目标。在治理体系与方法方面，提出了多层次多领域共同治理、提高社会治理法治化水平；深入开展多层次多形式的法治创建活动；强化基层的依法治理水平；支持社会多主体自治、自我管理与自我服务；支持市民、村民创造性制定公约、民约，团体、行业出台规章制度、章程等，在完善社会治理中发挥积极作用。 《村民委员会组织法》中明确规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。这就表明村民在法律允许的范围内，自发或者由村民代表会议制定自治章程、村规民约、自治决定在一定范围内可以得以实施。相关的条款有被监督的义务，如有不符合法律条款的必须改正，以实现自治条款与法律的有效融合。因此，村规民约在法律上成为我国村民自治的重要内容和方式。 课题组研究发现，村规民约在乡村治理中起到的作用，无论是在以前还是现在都是比较明显，推动了乡村的政治文明、物质文明、文化传承、精神文明等不断发展。随着当今社会的飞速发展、国家治理体系不断完善，全面依法治国不断推进，村规民约在乡村社会管理中出现了一些困境，导致其许多应有的功能，并没有真正发挥好作用，甚至一些方面还有进一步弱化的趋势。
村规民约在乡村治理中主要存在以下四个方面的困境：一是维护乡村社会秩序功能的淡化。体现在村民民主参与意识不强和村规民约缺乏有效执行方面。二是传承乡村优秀文化功能的淡化。体现在优秀传统文化体现不足和民族文化特不够明显方面。三是契合乡村法治建设功能的淡化。体现在部分内容缺乏法律依据和村规民约形式与法相悖方面。四是乡村治理体系中地位的淡化。体现在对村规民约的重视度不够和对村规民约的执行力不强。
针对以上困境，我们提出了村规民约参与乡村治理的路径选择：
1 强化村民遵守村规民约的自觉意识
1.1 培育村民对村规民约理性认同
村民作为乡村的主人、作为乡村治理的主要力量和对象，其主体作用应该得到发挥。村民应主动参与乡村事务、公共事务，确立和巩固村民作为乡村发展和乡村建设等的主体地位。在民主参与过程中发展村民自身理性思维、合理表达、议事交流，通过参与乡村治理、公共事务等实际行动锤炼、提升村民民主意识和参政能力，进而让其真正融入乡村发展与乡村治理过程。
我国村民自治制度，是在改革开放中逐步产生的基层民主制度，涉及到村民的政治、经济、文化、社会生活等多个方面，其核心表现为享受民主，自己管理自己，财产自治，财务自治，人事自治，管理
自治，教育自治，服务自治。村民自治可以看作是一种民主化的村级治理制度，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足村庄秩序。在乡村宣传《村民委员会组织法》，在乡村自治案例中选取先进典型，不断总结、推广自治的典型经验，让村民逐步认识到社会主义民主政治制度在乡村的具体形态，使村民认识到民主与他们如此近，如此具体和实在，这让村民逐步意识到村规民约使自己成为村乃至国家的主人，能够行使自己的权利，能够让自己参与乡村公共事务，保障自己的合法权益。
1.2 拓宽村民参与乡村治理的渠道
在发展乡村经济的同时，政府需要花大力气引导建立以村民为主体的乡村市场经济和以村民代表为主体的集体经济。破除小农意识，实现乡村意识的现代化转型；破除以村委会为中
乡村治理中村规民约研究
一小时的故事
——村规民约参与乡村治理的路径选择
代玉龙，曹玉兰
（四川职业技术学院，四川 遂宁 629000）
［摘要］中国共产党十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是我国法治现代化进程中具有里程碑意义的一次会议。《决定》提出了建设中国特社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总体目标。乡村作为我国社会的重要组成部分，其治理也有自身的特点。本研究聚焦村规民约在乡村治理中的问题与对策，梳理乡村治理中村规民约存在的四个现实困境，提出了优化村规民约参与乡村治理的有效路径：一是强化村民遵守村规民约的自觉意识；二是发挥村规民约对优秀文化传承的积极作用；三是加强村规民约的社会约束功能；四是制定依法治国框架下的村规民约。
［关键词］乡村治理；村规民约；路径；研究
［中图分类号］D422.6 ［文献标识码］A
［收稿日期］2020-08-11
［基金项目］本文系遂宁市2019-2020年社科课题一般项目《乡村治理中村规民约研究》（编号：SN19B021）的研究成果。
［作者简介］代玉龙（1980—），男，四川安居人，副教授，公共管理硕士，研究方向：基层社会治理与高校思想政治教育；曹玉兰（1978—），女，四川荣县人，助理研究员，公共管理硕士，研究方向：高校思想政治教育与基层社会治理。
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心的传统逻辑和思维习惯；建立村民民主参与，村民委员会代表村民利益的政治关系；建立健全并落实村民委员会和基层民主选举制度；完善民主决策与基层民主监督体系，包括村级财务公开、村民民主决策村级事务、村级事务监督和村级事务定期向村民报告等；要设立“村民议事会议”，实现在基层乡级政府指导下，村委会和村民之间平等、协商的治理方式。
以乡村振兴战略为契机，努力改善乡村公共基础设施建设，提高乡村生产生活水平，优化村民政治参与的基础。加大乡村基础教育投入力度，努力提升村民知识文化法律水平；加强乡村书屋、网络和通信投入与建设，着力解决党和国家的路线方针政策与村民之间的“诉求不对称”问题，构建村民了解政治、参与政治的桥梁和平台；推动乡村产业结构和生产方式现代化，发展乡村第二、第三产业，在乡村建立集约化生产的农场，既增加村民收入，又能为村民集中参与政治奠定团队意识和自主意识的基础；积极培育乡村民间组织，充分发挥大学生文化下乡、志愿服务队、政策法律宣讲团等智力支持团队的作用，宣传基层民主的理念、传授民主参与方式方法。
2 发挥村规民约对优秀文化传承的作用
2.1 加强优秀文化对村民的教化功能
新时代，村规民约的教化功能要得到不论是政府官员，还是村委委员，甚至广大村民的认可，要对村规民约制定的目的有一个客观、科学的认识，重视对人的关注，还要重视对人的教化，逐步实现道德规范教化与法治共同约束、有机结合的基层治理目的。所以，要注重乡村村民实际生产生活情况，结合传统优秀道德文化，注重人的道德培育力度，重引导，重宣传，促使人的思想意识、道德素质得到有效的转变，提升村民的道德水准。
与此同时，要将社会主义核心价值观的内容有机融入到德业相劝、向善、亲其亲、尊其尊等思想意识中，引导将道德规范中的优良品德写入村规民约，提高村民爱国、爱民族、爱集体的意识，提高村民敬业诚信的意识，引导村民在公共事业方面更具有积极性。以此来构建新时期重礼义廉耻、重诚信友爱、重团结互助、重明理懂法、重邻里和善的社会主义新农村和谐氛围，为实现乡村振兴奠定基础。
2.2 结合治理理念引导乡村文化创新
习近平指出，文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。要坚持中国特社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新活力，建设社会主义文化强国。可以看出，如果要运用村规民约引导乡村文化，需要结合新时代社会主义文化建设目标。广大乡村是传统文化孕育的摇篮，在新的时期，更需要广大乡村能够在党和国家的领导下，推动文化传承、转型与创新。
运用村规民约强化乡村社会的治理，必须引导乡村文化建设的转型。乡村治理现代化的推进，不是简单的乡村治理适应乡村的文化，也不是乡村文化对乡村基层治理的“迎合”，而是二者在相互调节中逐步适应，共同促进双方的有效融合和良性互动。乡村治理过程中要制定相关政策、制度，承认、尊重乡村文化传统的合理性，必然性等，适应乡村优秀文化，善于整合和利用乡村文化资源，以取得乡村治理的文化合理性和合法性。
3 强化村民遵守村规民约的约束功能
3.1 完善村规民约的内在奖惩机制贾鲁河
村规民约的内容涉及到村民的生产、生活等一般日常事务，非常贴近村民生活和村民利益，从表述上通俗易懂，易于接受，经过长期的发展演变，深入到村民的脑海中，相当于乡村日常、政治生活中大家公认应遵守的“宪法”。
在现代社会里，《村规民约》主要运用三种方式约束村民行为，即奖励（或倡导）某些行为、限制某些行为、禁止（或惩罚）某些行为。这三种方式又以条款的形式纳入到村规民约的内容中，通过讨论、宣传等方式让村民知晓并内化于心，让村民能适当地调整自己的行为，避免可能带来的严重的法律或者其他后果。金纯魅惑
村规民约通过引入并强化适当合理的奖惩机制，来适当地调整村民的行为和习惯。当村民的行为符合村规民约的规定或其精神时，全体村民便会对其行为给与肯定评价、适当奖励；否则便会得到否定评价，村民的不当行为将受到道德、舆论的谴责和相应的限制或处罚。由于村规民约在乡村这一特定的小地域使用了这种类似法律的工具，村规民约才能真正起到约束与规范村民行为的作用。
3.2 村规民约与乡村法治建设相结合
党的十八大以后，党中央提出了全面依法治国的新理念、新思想、新战略。开辟了全面依法治国理论和实践的新境界，开启了中国特社会主义法治的新时代。国家实现法治是社会有序、和谐的基础，是社会主义新时代的要求，是两个“一百年”目标实现的重要保障。党的十八届三中全会明确将“法治中国”作为国家改革进程中顶层设计的重要内容，这体现了我国从“人治”逐步转化为“法治”社会治理理念的现代化转型。这种法治理念需要更加广泛地被社会和公民认可，并深入到公民的思想意识中去。法律是治国之重器，良法是善治之前提。广大的乡村地区是我国依法治国的重点和关键地区，也是正确协调村规民约和国家法律法规在乡村治理中和谐关系的重要平台。
实践证明，乡村社会需要将国家法律法规和村规民约二者有机结合。根植乡村基层、因地制宜、符合时代特征的现代村规民约，和执行有力的国家法规都是依法治理乡村的有力保障，有效途径。充分尊重、甄别吸收村规民约中的合理内容和约束机制；将村规民约与国家法律法规有机结合，努力打破二
者之间的壁垒，实现有机融合；发挥国家法和村规民约两者各自的合理有效成分，实现二者的资源互嵌，优势互补、内部协调。逐步使乡村治理走上规范化、法治化道路，构建符合乡村实际的基层治理体系，从而实现乡村社会内部治理系统的和谐发展，合力推动乡村治理法治化、现代化。
4 制定依法治国框架下的村规民约
4.1 加强对村规民约建设机制的完善
日灸4.1.1 制定遵守原则
（1）合法原则。制定村规民约一定要与宪法和法律的相关条款相吻合，不能出现违法的现象。主要包括制定或修订的程序合法；制定或修订的内容合法。对于前者，村规民约的草案拟定时要充分发扬民主，广泛征求村民意见；初拟草案提交村
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民会议审议通过，召开村民会议，应当组织本村18岁以上村民半数以上人员参加，或者本村2/3以上户数代表参加，所做决定要有参会人数过半通过方可生效。对于后者，在全面依法治国的背景下，村规民约的制定或修订必须强调条款合法合规，坚决杜绝违法条文和内容的出现。
（2）多主体参与原则。“以民为本”，村规作为村民参与自治的重要形式，是制定或修订村规民约的第一主体；村规民约制定或修订的组织者要积极对接乡镇相关部门，寻求指导；需要广泛收集村里知名人士、能人贤士的意见建议；要尊重参考村里外来人口的提议；除上述主体之外，有条件的乡村，还可以考虑获取法律机构的咨询意见，以保证村规民约合法。
（3）实用原则。在制定或修订村规民约时，要充分调研村里存在的实际问题，结合乡村地理环境、经济条件、村民受教育程度、民族习惯、传统风俗等，从需求实际出发，有所侧重。如：村民法治意识不强，那就侧重在遵规守纪方面制定相关条款；村民在生态文明建设方面意识不强，那就重点在保护环境，防治污染，保护动植物方面进行相关约定等。在内容上不需要长篇大论，有几条就几条，可多可少，形式上也可灵活多样。
（4）动态原则。村规民约既要保持相对稳定，确保逐步深入人心，确保其严肃性，又要与时俱进，因时而新，适时进行修订，不断完善。当前，乡村自治组织可以结合“文明乡村”“美丽乡村”“幸福乡村”修订相应的村规民约内容。切忌村规民约制定或修订一劳永逸，一成不变，失去其生命力。
五是通俗原则。乡村的村民存在受教育程度不高的实际情况，许多村民长时间没有离开过村落，在考虑理解能力的同时，还需要考虑到入脑入心规范其行为的实际成效，村规民约在制定或修订时一定要注重运用村民熟悉的语言来表述条款内容。这样既简单明了，又能朗朗上口，便于村民识记。
4.1.2 规范文本内容
各地村规民约存在较大差异，但政府可以从有利于规范角度对其内容大致进行统一。依据十九大报告，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。村规民约可以设计如下内容：
（1）体现社会主义精神文明建设内容：积极践行社会主义核心价值观，崇尚社会公德、职业道德、家庭美德、个人道德。如：热爱伟大祖国、热爱中国共产党、坚定不移跟党走社会主义道路；维护国家、公共、集体利益，维护公平正义；弘扬优良家风，尊老；婚丧嫁娶移风易俗，勤俭节约，杜绝铺张浪费；为人诚信友善，积极参与公益事业等等。
（2）体现社会主义法治自治建设内容：在宪法和法律的框架下，具体设计适合本村的法治，村民自治条款，包括村民委员会选举办法，议事规则、村务公开、工作制度等。如：积极履行公民征兵等各项义务，依法纳税；遵纪守法，不盗窃、不赌博、不打架斗殴，维护乡村社会秩序；崇尚科学，反对封建迷信；团结互助，邻里和睦等等。
（3）体现农村生态文明建设内容：讲卫生、讲文明；爱护环境，不乱丢乱扔；保护生态环境，杜绝环境污染；保护野生动植物，保护绿水青山等。
4.1.3 体现法律补充
（1）村规民约是乡村普法的有效途径。我国改革开放后，农村家庭联产承包责任制在农村得到广泛推行，加上村民自治的实行，村民在村规民约制定和遵守方面都受到了基层民主、法律知识的熏陶，法治意识得到较大提高。将与村民密切相关的法律条款，合理载入到村规民约当中去，能让村民潜移默化地了解、学习、认识法律，从而收到在农村广泛普法，遵法守法的实效。
（2）村规民约从微观角度弥补法律空白。国家法律是从宏观上规范人们的行为，协调公民与公民间的关系，而对于乡村里村民之间的生产、生活等日常行为，并没有进行微观的规范，这也是国家法律不可能做到的。村规民约却能在村民日常行为规范的细节上进行完善，进一步扩大了法律在最为基层乡村社会的覆盖面，实现了对法律微观层面的补充。
（3）村规民约能很好地解读运用法律。由于历史，地域等因素，农村教育水平相对滞后，国家法律作为规范性法律条文，用语非常严谨规范，所涉及的术语也相对较多。村规民约文本源于乡村，文本更“接地气”，能用村民易懂的语言对国家法律内容进行阐释。
4.1.4 完善监督机制
在实行村民自治过程中，确立了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，以发挥众的参与作用。任何制度的实施都不能离开监督，以确保其公正、公平和良好运行。村规民约作为乡村治理中一种重要的形式和措施，无论是在制定还是在执行过程中都要完善监督机制。
（1）建立外部监督机制。村规民约制定和执行的主体为本村村民，但乡（镇）政府有义务主动承担监督责任，或指定责任部门对其进行指导。村规民约的主体（村民委员会）也应该主动接受监督，避免暗箱操作，出现违法违规现象。
（2）建立内部监督机制。村委会应对村规民约的制定和执行进行自我监督，或者选出村民代表进行监督，并在村规民约的文本中明确监督机构和组成人员，积极动员村民、政府工作人员等各方面代表参与到监督机构中来。
（3）建立备案审查监督机制。在《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条中，有村规民约等报乡、民族乡、镇的人民政府备案的规定内容，作用在于加强基层政府对村规民约的监督，指导各村委会结合本村实际制定、执行村规民约。一方面避免出现与法律法规相违背的村规民约；另一方面切实实现村规民约保护村民利益的目的。
4.2 建设与新时代相适应的村规民约
4.2.1 建设与新时代乡村经济相适应的村规民约
《全国农村经济发展“十三五”规划》明确提出，紧紧围绕全面建成小康社会这个奋斗目标，从全局和战略高度夯实现代农业基础、转变农业发展方式、推进农村产业融合、建设美丽宜居乡村、保护自然
生态系统。把乡村自然资源分配、公共集体经济分配、公共设施使用、乡村环境治理等方面的要求和希望设立为村规民约的相关条款，促进乡村经济的进一步发展，构建良好的乡村经济环境。
4.2.2 建设与新时代精神文明相适应的村规民约
社会主义精神文明建设主要包括思想道德建设和科学文化建设。将社会主义精神文明建设中坚持爱国主（下转P210）
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中国人地关系目前正处于一个较为严峻的状态，尤其体现在土地资源的利用方面，供需矛盾突出。其中，农村宅基地资源的浪费和破坏现象尤为普遍，由房屋继承、户口迁移等原因形成的“一户多宅”问题日益凸显，这些问题不仅造成了土地资源的严重浪费还对农村经济的发展起着明显阻碍作用。因此，中央农村工作领导小组、农业农村部屡次提出严格落实“一户一宅”规定。但在执行“一户一宅”过程中，诸多问题阻碍政策落实，这些问题必须在立法和实践中加以解决，并不断完善现有制度，以达到科学合理地利用农村土地。
1 “一户一宅”实施存在的问题
“一户一宅”政策实施多年来，暴露出了诸多阻碍政策落实的问题，经过研读众多学者的研究发现，这
些问题大致可归为以下三类：
1.1 政策缺陷
岳永兵就针对“一户一宅”制度做了一些辨析。首先，对于“户”如何界定，我国法律中没有明文规定，而是各地根据情况以乡规民约或者立法进行了界定，而分户条件亦是由各地考虑到其风俗习惯来决定。其次，对于“一宅”的面积标准，也是由地方结合实际通过立法或规范性文件进行明确，存在多宗宅基地为“一宅”的情况，但执行中常把“一宅”理解为“一宗”，只对一宗地确权，损害农民利益。此外，申惠文另提出了“农村村民”即村集体经济组织成员的认定普遍只是以户籍制度为依据，没有明确的法律条文约束，在司法实践上起不到保障作用。而宅基地退出或流转的相关政策机制也相当匮乏，退出补偿少、渠道繁琐或无法保护传统民居等原因导致农民拥有多余宅基地而无法或不愿退出，并一定程度上阻碍了农户改善居住型需求。
1.2 行政因素
在行政中存在的一些问题也阻碍了“一户一宅”制度的落实。学者何长虹曾提到宅基地的登记发证过程中没有体现自愿申请原则。由于集体土地使用证本身在法律和现实中作用不大，农民申请宅基地登记的积极性不高。但有些地方存在通过鼓励或要求农户进行宅基地登记的现象，这不符合自愿申请原则，难以发现“一户多宅”、“宅基地面积超标”等问题。杨
（上接P209）义、集体主义、社会主义，加强社会公德、职业道德、家庭美德等融入到村规民约中，引导人们树立建设中国特社会主义的共同理想和正确的“三观”。将科学文化建设的内容融入到村规民约中，引导村民崇尚科学、反对迷信，尊师重教，学习科学文化知识。从而，强化乡村村民的精神文明建设，提升村民文明水平，进而提升社会的文明程度。
4.2.3 建设与新时代依法治国相适应的村规民约
在国家提出治理能力和治理体系现代化目标的背景下，伴随着法治建设的现代化发展和转型，乡村法制建设已经取得了巨大成就。村规民约和国家法作为乡村社会有效治理的主要方式，必须消除“国家法”与“村规民约”二元的冲突。因此，村规民约与国家法在乡村治理中急需实现现代化转型，吸收村规民约中的法治资源的同时，需要坚持以民为本，培育村民的法治人格，树立依法办事的意识。同时，必须探索适合乡村实际的治理方式，将村规民约与法律法规有机结合，实现乡村民主治理，依法治理，建设美丽和谐的乡村。
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“一户一宅”实施的问题识别与政策建议
广西气排球比赛规则——基于KANO模型分析
赵 伟，占 丽，郭海婷
（四川大学公共管理学院，四川 成都 610000）
改变自己与改变世界［摘要］近年来，农村宅基地确权登记大力推进，但“一户一宅”这个关键问题始终阻碍着确权工作的顺利进行。
文章围绕“一户一宅”政策的落实，通过文献综述得出了“一户一宅”落实中存在的关于政策本身、农民认知及政府执行等方面的诸多问题，然后应用KANO模型将一系列问题分为了期望、无差异、必备与反向这4个不同层次，并按照问题所属层次特性、结合现实情况提出了相应的政策建议，以推动“一户一宅”政策的落实，为宅基地确权工作顺利推进提供帮助。
［关键词］一户一宅；问题；KANO模型；建议
［中图分类号］F301.0 ［文献标识码］A
［收稿日期］2020-08-12
［作者简介］赵伟（2000—），女，山西临县人，本科在读，主要从事土地资源管理。
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