从“脱贫攻坚”到“乡村振兴”，“三农”工作迈入新阶段
本刊记者 高妍蕊
2020年12月28-29日，一年一度的中央农村工作会议召开。迎着2021年的曙光，会议对我国“三农”的重点工作进行了部署。习近平总书记强调，从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。从世界百年未有之大变局看，稳住农业基本盘、守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”。 农为邦本，本固邦宁。站在新的历史关口，如何深入理解“三农”问题？新的发展阶段，如何进一步做好“三农”工作？构建新发展格局，农村如何为，乡村何以兴？对此，《中国发展观察》杂志记者邀请相关领域专家进行了深度探讨和解读。
脱贫攻坚取得历史性成就，守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”
党的十八大以来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性工程。刚刚过去的2020年是极其不平凡的一年，脱贫攻坚战完美收官，农业农村发展取得历史性成就，农业综合生产能力上了大台阶，全国粮食生产实现“十七连丰”，农民收入较2010年翻一番多，民生显著改善，乡村面貌焕然一新。特别是在遭遇新冠肺炎疫情
复杂网络理论及其应用影响下，农业成为应对风险挑战的
重要“稳定器”。
中国社会科学院农村发展研究
所研究员李国祥表示，从农业发
展层面来讲，我国农业生产能力
提高，生产方式发生了根本性变
化，结构进一步优化。一方面，
在数量结构发生变化的同时，粮
食品质也发生了很大变化，优质
的粮食明显增加。另一方面，
良好发展，一二三产业融合发展
迈开步伐，农业发展绿转型成
效显著。从农村层面来讲，乡村
治理取得明显成效，党组织、村
两委对乡村治理的领导进一步加
强，整个乡村文明发生了巨大改
变，人居环境改善，厕所卫生整
治效果明显，农业面源污染的势
头得到了遏制，农村污水治理、
垃圾分类处理取得成效；农村
基础设施建设全面健全，特别是
贫困地区，“村村通”成果进一步
巩固，安全饮水问题得到了有效解
决。
小康不小康，关键看老乡。如
今的农村尤其是贫困地区发生了
翻天覆地的变化，脱贫攻坚战的
圆满胜利为全面建成小康社会作
出了重大贡献，为开启全面建设
社会主义现代化国家新征程奠定
了坚实基础。
面对2020年不断变化的宏
观形势，会议也从新的角度对
“三农”问题进行阐述。习近
平总书记指出，历史和现实都告
诉我们，农为邦本，本固邦宁。
我们要坚持用大历史观来看待农
业、农村、农民问题，只有深刻
理解了“三农”问题，才能更好
理解我们这个党、这个国家、这
个民族。必须看到，全面建设社
会主义现代化国家，实现中华民
族伟大复兴，最艰巨最繁重的任
务依然在农村，最广泛最深厚的
基础依然在农村。这也正是党
中央一直将解决好“三农”问
题作为全党工作的重心的原因之所
在。
世界正面临百年未有之大变
局，正如习近平总书记所指出的，
稳住农业基本盘、守好“三农”
基础是应变局、开新局的“压舱
石”。构建新发展格局，把战略基
点放在扩大内需上，农村有巨大空
间，可以大有作为。
农业农村部农村经济研究中心
研究员廖洪乐认为，新发展格局
要以国内大循环为主体，发挥
我国超大规模市场优势和内需
潜力。首先，农村市场具有巨大
潜力，农民对家电、小轿车、农
用设备等产品的消费水平都处于
起步阶段，做好“三农”工作
是充分拉动内需的重要前提。其
次，优先发展农业农村，强调解
决好种子和耕地等问题，能有
效保障我国的粮食安全、维护社
会稳定。
中国发展观察智库论坛
从“脱贫攻坚”到“乡村振兴”，“三农”工作重心发生历史性转移 脱贫攻坚取得胜利后，“三农”工作重心发生历史性转移，从“脱贫攻坚”迈向全面推进“乡村振兴”阶段。工作重心转移是不是意味着脱贫攻坚工作结束了？习近平总书记强调，要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白。
巩固扶贫攻坚取得的重大成果，是乡村振兴的重要基石，因此中央决定，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。在下一步工作中，仍需对易返贫致贫人口实施常态化监测，重点监测收入水平变化和“两不愁三保障”巩固情况，继续精准施策。
国务院扶贫办副主任欧青平在防止返贫监测和帮扶工作情况新闻发布会上表示，在过渡期内，将继续实行“四个不摘”，即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。同时，主要的政策措施不会“急刹车”，即无论是帮扶的资源，还是帮扶的力量，在未来5年将总体保持稳定。
李国祥说，“未来，农村主要帮扶政策将总体稳定，惠农、强农、富农的政策只会进一步加强和优化。对现有帮扶政策逐项分类优化调整，合理把握调整节奏、力度、时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。”
习近平总书记指出，“脱贫摘
帽不是终点，而是新生活、新奋
斗的起点。”全面推动乡村振兴
战略是继脱贫攻坚之后又一大国
家战略，是关系全面建设社会主
义现代化国家的全局性、历史性
任务，是新时代“三农”工作总
抓手。
专家表示，全面推进“乡村振
兴”，是全面小康的关键，亦是我
国经济社会发展中的“补短板”之
举。此外，乡村全面振兴，有利于
推动农业生产高质量发展，释放
更多富余劳动力向城市转移，对
于推进我国的城镇化进程，高质
量地完成农村转移人口市民化亦
是关键之举。
中央要求举全党全社会之力推
动乡村振兴，也要清醒地认识到，
全面实施乡村振兴战略的深度、广
度、难度都不亚于脱贫攻坚，必须
加强顶层设计，以更有力的举措、
汇聚更强大的力量来推进。对此，
中央从七个层面作出重要部署。
李国祥分析，第一，乡村振
兴首先是要产业振兴，而产业振
兴最重要的就是保护好粮食产业
的发展，将农产品和农副产品的伤怀之美
生产摆在突出的位置。其次要
壮大乡村产业，在稳定发展农
业的基础上延长产业链，通过
发展二三产业增加附加值，同时
建立利益联结机制，例如通过农
民入股、入伙等方式，让普通
农户能够分享到产业增值的收
益。第二，加强乡村精神文明
建设，要将社会主义核心价值
不可知论观融入农村生产生活中，使之内
化于心。加强科学知识的普及，
通过与乡村治理充分结合，移风
易俗，让农民生活在良好的社会
风气中，相互感染，推动形成文
明乡风、良好家风、淳朴民风。
第三，加强推进生态文明建设，
一方面不能走偏，不能孤独造
景，搞形式主义。另一方面，要
坚定不移地治理农村面源污染，
杜绝滥用化肥农药，将农作物秸
秆、畜禽粪污资源化利用，治理
重金属污染，做好垃圾处理和
分类。严格控制工业污染，加强
技术攻关，实现循环利用，促进
农业农村的可持续发展。第四，
全面启动乡村建设行动，主要是
做好乡村基础设施建设，在推进
城乡基本公共服务均等化上持续
发力，注重加强普惠性、兜底性、
基础性民生建设。
国务院发展研究中心农村经
济研究部第四研究室主任韩杨认
为，还需进一步深化农村改革，
要推进农村重点领域和关键环节
改革。比如，对于土地要素，进
一步完善承包地“三权分置”制
度、稳慎推进农村宅基地制度和
推动农村集体经营性建设用地
入市等土地制度改革；在劳动力
暗浜要素上，促进农民工进城、城市
人口下乡等人口要素双向流动，
在户籍制度改革上探索新途径；
在财政金融要素方面，进一步完
善农业支持保护制度，进一步优
化调整农业支持政策的市场化改
革，既要符合WTO《农业协定》
的国际规则，也要满足当前我国
农业发展阶段的新要求，既要完
善粮食主产区利益补偿机制，调
动种粮大省、种粮农民积极性，
也要考虑到重点农产品产销区之
间的差异，发挥市场在资源配置
中的决定作用；充分激发人、
地、钱要素活力，促进城乡要素双
2021中国发展观察智库论坛
向流动，通过制度性改革促进农业农村全面发展。
李国祥还特别指出，要深入探索和完善城乡融合发展体制机制。过去促进城乡融合发展的成效不是很明显，当前农村的年轻劳动力不断流入城市，城市的人才去农村发展的通道还没有完全打通。农村“三留守”（留守老人、留守妇女、留守儿童）现象严重，在盘活农村土地方面取得的实效与预期还有一定
差距，资金缺乏，农村产业的固定资产投资增长比较缓慢，农村基本要素净流出明显等等，这些问题很难通过农村内部解决，需要通过城乡融合发展来解决，下一步我们要在促进城乡融合发展的体制机制方面多做文章。
韩杨强调，要突出发挥县域作用，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。因为县域既是我国经济社会政策执行落地的基本单元，也是城市和乡村有效衔接的关键节点，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，既能使分布相对分散的乡镇形成合力，又能注重结合本地、区域内的共性、特性，全面振兴乡村经济。
牢牢把住粮食安全主动权，推进种源“卡脖子”技术攻关
“民以食为天，食以安为先。”仓禀实，天下安。粮食安全是国家安全的重要基础，确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。尤其在当前复杂多变的形势背景下，中央农村工作会议再提保障粮食安全的重要性。习近平总书
记指出：“对我们这样一个有着14
亿人口的大国来说，农业基础地
位任何时候都不能忽视和削弱，
手中有粮、心中不慌在任何时候
都是真理。”降温系统
李国祥说，“这次会议将粮食
安全作为单独一项列出，足以看
出中央对粮食安全的高度重视。
目的就是要保证农产品的供给，
尤其在全球经济形势不确定性增
加的情况下，一定要充分发挥好
对于整个国民经济全局具有重要
影响的农业稳定器。”
习近平总书记强调，“我们的
饭碗应该主要装中国粮”“要牢牢
把住粮食安全主动权，粮食生产
年年要抓紧。”一个国家只有立
足粮食基本自给，才能掌握粮食
安全主动权，进而才能掌控经济
社会发展大局。耕地是粮食生产
的命根子，中央提出要严防死守
18亿亩耕地红线，采取长牙齿的
硬措施，落实最严格的耕地保护
制度。
韩杨表示，要在耕地上稳数
量、提质量、保产量，防止经济
发展进程中的耕地“非农化”“非
粮化”倾向，明确耕地利用优先
序，夯实粮食等重点农产品的基
础设施；通过建设高标准农田，
改善耕地质量，实现旱涝保收、
高产稳产，确保资源要素在稳
定、提升农产品产能中发挥重要
作用。
北京大学现代农业研究院院
长邓兴旺说，“我国已经从要‘吃
饱’转型到要‘吃好’的阶段。
这是一个问题的两个方面，尤其
在疫情防控常态化的背景下，要
藏粮于地，确保足够量的有效优
良耕地；也要藏技于地，解决种
子优质和高技术含量的问题。两
手都要抓，都不能放松。”
“耕地和育种是落实‘藏粮
于地、藏粮于技’战略的两个重
要抓手，是保障粮食安全的两个
关键要素。”韩杨说。在日前召
开的中央经济工作会议上，重点
提出“解决好种子和耕地问题”，
并首次提出开展种源“卡脖子”技
术攻关。粮食是国家安全的压舱
石，种子是农业的芯片，一颗种子
可以改变一个世界。习近平总书
记强调，要坚持农业科技自立自
强，加快推进农业关键核心技术
攻关。
在李国祥看来，解决农业生
产遭遇的种源“卡脖子”难题，就
需要回到种源的另一个含义上，即
种质资源保护和利用，这是育种自
主创新前端的关键。他说，从源头
破解“卡脖子”难题，是种业打赢
翻身仗的钥匙。以史为鉴，美国大
豆生产曾遭遇严重的病虫害，大
豆产量严重萎缩。正是在这一关键
时刻，美国引进我国大豆种质资
源，培育了抗病虫害大豆良种，
从此美国大豆生产和出口量在世
界上首屈一指。新西兰靠我国猕猴
桃种质资源培育了良种，从而成为
奇异果的重要出口国。作为欧洲重
要生猪生产强国和出口大国的德
国，也曾靠我国土猪种质资源选
育优良品种。
因此，要掌控种质资源，加
大科技攻关，选育优良品种，从
种源上解决农业生产面临的实际
瓶颈制约。为此，李国祥建议，
要深入全面开展种质资源调查，
做好收集、保存、鉴定、评价工
作。（下转32页）
2021中国发展观察战略
技创新成果在有条件的地区异地转化。二是充分发挥重庆沿江、四川广安、湖北荆州、湖南湘南湘西与江西赣南承接产业转移示范区的先导作用，政府引导与市场机制相结合，明确承接产业转移主攻方向，优化营商环境，支持产业转移协作新政策先行先试，引领长江经济带构建高质量承接发展格局。三是充分发挥国家级、省级开发区的基石作用，聚焦开发区所在城市、都市圈的产业大生态，分区域构建以产业链供应链为核心的产业转移协作“园区共同体”。
就飞地经济与逆向飞地经济而言，一是积极探索共建“园中园”的模式，特别是要加大对欠发达地区飞地经济的财税支持与要素保障力度。二是系统总结衢州海创园的逆向飞地发展经验，全力推动这一新的转移协作模式由长江下游“飞向”中、上游，在四个承接转移示范区先行先试，并支持欠发达地区的大型企业带头在经济发达地区建设逆向飞地园区。
（四）提质增效，优化土地资
源配置，提升产业与环境准入门槛
2020年3月30日，中共中央、国
务院出台的《关于构建更加完善的
要素市场化配置体制机制的意见》
明确提出应推进土地要素市场化配
置，并着重强调应深化产业用地市
场化配置改革。显然，作为产业经
济的空间载体，产业用地的提质增
效与配置优化称得上是有效、有序
推进长江经济带产业转移协作的供
给侧保障。
秉承“共抓大保护，不搞大
开发”的目标导向，本文认为，应
将土地集约节约高效使用与生态环
境保护并重为产业转移协作过程中
土地资源配置的基本遵循。首先，
应在长江经济带上中下游全面推行
“标准地”制度，推进产业转移协
作项目的土地资源配置模式兼具
“事前定标准”与“事后严监管”
特征，实施、强化定期体检机制，
从土地供给层面倒逼产业转移协作
项目的开发、运营与产出达到更高
水平。在此基础上，构建长江经济
带产业转移协作项目库，对相关项
目进行涵盖项目准入、绩效评估、
定期体检、退出管理与到期续约等各
项流程的数字化全生命周期管理。
其次，应推动各级各类园区加快构
建“土地—产业—环境”准入负面
清单与国土空间管控机制，明确每
一宗产业用地的产业与环境准入门
槛，在土地资源配置环节有效遏制
土地资源浪费、产业资源错配与环
境污染。再次，应以城市、园区为
基本空间单元，定期发布长江经济
带产业转移协作土地集约节约利用
情况，并将产业转移协作项目的容积
率、建筑密度、地均税收、废水排放
量等经济、环境关键指标向社会各界
公开。（本文受到国家社科基金青年
项目“创新转型背景下中国工业用地
配置的时空特征、驱动机制与效应测
度研究”[课题批准号：20CJL004]，
中国社会科学院登峰战略优势学科
“产业经济学”和重点学科“区域经
济学”共同资助）（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院工业经
济研究所
（上接54页）
韩杨认为，种业是农业产业链的源头，是农业战略性、基础性核心产业，既要加大农作物、畜禽、水产等种质资源库建设力度，持续加强种质资源保护和利用，推动种质资源原始创新、育种方法与材料创制、新品种选育上持续取得成果并推广应用，通过传统种质资源对稻谷、小麦等农作物杂交育种技术不断自主研发创新、迭代发展带来单产的提升及品质的改善，持续保持国际比较优势；更要立足国内，尽快梳理关键核心技术清单和发展短板，加快推进具有自主知识产
权、关键核心育种技术专利的产华都饭店
业化应用，促进品种研发、技术
创新、专利保护、试验推广、产
业化应用的产业链一体化、循环
发展来驱动技术攻关和持续创
新，尤其在饲用玉米、大豆等油
料作物、生猪、奶牛等畜牧品种
育种上应用，缩小与国际上一些
农牧业发达国家之间的差距，进
一步支撑重点农产品产能的提升
和品质的改善。
李国祥继而建议，要加大投
入，通过现代生物技术，发掘优异
基因，加快育种全链自主创新。同
时做好种质资源保护和利用工作。
还要强化基础性和公益性信息共
享，按照国际惯例保护好知识产
权，实施科技攻关领军人才战略，
建立合理的各类参与人员和科技攻
关人员的利益分配机制。
此外，“对于种粮主体尤其
是种粮农民，通过稳定、加强种
粮农民补贴，提升粮食收储调控
和扩大保险范围，稳定粮价保障
种粮农民经济收益，来调动种粮
农民积极性。明确粮食主产区、
主销区、产销平衡区都要落实地方
党委和政府共同保障粮食安全保
障的政治责任。”韩杨说。
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