⽴法建议
2015年6⽉22⽇，《中共中央转发中共全国⼈⼤常委会党组关于加强县乡⼈⼤⼯作和建设的若⼲意见》（中发【2015】18号，简称“中央18号⽂件”）明确：“修改地⽅各级⼈民代表⼤会和地⽅各级⼈民政府组织法，明确乡镇⼈⼤在闭会期间的职权和活动⽅式……”。为贯彻落实中央18号⽂件精神，2015年8⽉29⽇，⼗⼆届全国⼈⼤常委会第⼗六次会议通过了关于修改地⽅组织法、选举法、代表法（简称“⼈⼤三法”）的决定，⽴法明确了乡镇⼀级⼈⼤主席团在闭会期间的有关职权（职能）。⾄此，乡镇⼀级⼈⼤主席团已不仅仅只是本级⼈民代表⼤会会议（简称“⼈代会”）的召集者和主持者（地⽅组织法第⼗五条第⼀款），⽽是乡镇⼀级⼈⼤在闭会期间职权⾏使和活动开展的法定机构，乡镇⼈⼤主席团逐步⾛向常设化。那么，乡镇⼈⼤主席团可以作为乡镇⼈⼤的常设机关吗？ 原法律框架下乡镇⼈⼤主席团只是⼈代会期间的临时机构
原法律框架下，乡镇⼈⼤主席团只是每次⼈代会需要选举的会议主持者和下次⼈代会的召集者，像县级以上各级⼈⼤主席团⼀样，只不过是本级⼈代会期间的临时机构，⽽不是本级⼈⼤在闭会期间的常设机关（法定机构）。原乡镇⼈⼤主席团依法除了作为乡镇⼈代会的主持者和召集者，在⼈代会期间需要履⾏相应的法定职能外，在⼈代会期间及前后还有以下法定职能：议案的提出和处置权（地⽅组织法第⼗
⼋条）、建议的交办权（第⼗九条第⼆款）、选举⼈选的提名权（第⼆⼗⼀条）、罢免案的提出权（第⼆⼗六条第⼆款）。依法可以看出，以上乡镇⼈⼤主席团的相关法定职能，都没有脱离作为乡镇⼈代会主持者和召集者的范畴。
“⼈⼤三法”修正后乡镇⼈⼤主席团基本实现了“准常设”
地⽅组织法修正，⽴法赋予了乡镇⼈⼤主席团在闭会期间的相关⼯作职责并明确由主席团向⼤会报告闭会期间的⼯作（在第⼗五条增加⼀款，作为第⼆款）。
选举法修正，⽴法明确了代表资格审查委员会向乡镇⼈⼤主席团报告确认当选代表资格（新增第四⼗六条），同时还明确包括补选代表资格确认在内（第五⼗六条第五款）。
代表法修正，⽴法明确了乡镇⼈⼤主席团在闭会期间受理代表建议（第⼆⼗九条），要专门听取代表建议办理情况的报告（第四⼗⼆条第三款），安排代表闭会期间的活动（第⼗九条第三款），可以安排代表视察或应代表要求持证视察（第⼆⼗⼆条），代表视察、专题调研报告由乡镇⼈⼤主席团转交处理（第⼆⼗四条），可以组织代表参加执法检查和其他活动（第⼆⼗六条），应当定期组织代表向选民述职（第四⼗五条第⼆款）。
综上，2015年贯彻中央18号⽂件的“⼈⼤三法”修正，⽴法赋予了乡镇⼈⼤主席团在闭会期间的⼀系列
法定职能（职权）；⾄此，乡镇⼈⼤主席团已不仅仅是乡镇⼈代会的召集者和主持者，不仅在⼈代会期间要依法履职⾏权，在闭会期间也要履职尽责，基本实现了“准常设”。
那么，乡镇⼈⼤主席团在“⼈⼤三法”修正后究竟是属于什么性质的机构呢？⼩编认为：⽬前也只能说是乡镇⼈⼤在闭会期间的法定“准常设机构”。
⾸先，⽴法赋予乡镇⼈⼤主席团在闭会期间的相应⼯作职责，基本实现了乡镇⼈⼤主席团的常设性。
其次，地⽅组织法修正明确了乡镇⼈⼤主席团闭会期间的⼯作要向乡镇⼈代会报告，带有乡镇⼈⼤主席团属于乡镇⼈⼤常设机关的性质。
再次，宪法和地⽅组织法明确的只能在县级以上⼈⼤设⽴常务委员会的规定没有变化，因此乡镇⼈⼤主席团⽬前还不可能成为乡镇⼈⼤的“常设机关”，只能是“常设机构”⽽已。
第四
第四
乡镇⼈⼤主席团的任期没有调整，即每次召开乡镇⼈代会都要选举主席团（地⽅组织法第⼗五条第⼀款）的法律规定没有变化，没有实现乡镇⼈⼤主席团与乡镇⼈⼤的任期同步，还不是真正意义上的“常设”，因此只能说“准常设”。
第五
乡镇⼈⼤主席还没有明确像县级以上地⽅各级⼈⼤常委会主任那样，是法定的⼈⼤主席团（本级⼈⼤常委会会议）的召集⼈（地⽅组织法第四⼗五条之规定）。
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除了已经通过“⼈⼤三法”修正加以明确外，中央18号⽂件还强调“乡镇⼈⼤主席团成员不担任乡镇政府的职务”，这与法律规定⼈⼤常委会组成⼈员不得担任“⼀府两院”职务的法理是相⼀致的。从这⼀点上来看，视乡镇⼈⼤主席团为乡镇⼈⼤的“准常设机关”也未尝不可。
地⽅组织法再次修改应进⼀步完善乡镇⼈⼤主席团常设化
⽇前，《⼗三届全国⼈⼤常委会⽴法规划》对外公布，地⽅组织法已列⼊⽴法规划即将修改。为此，⼩编建议：地⽅组织法再次修改时，应进⼀步⽴法完善乡镇⼈⼤主席团的常设化。
温州第九中学（⼀）修改乡镇⼈⼤主席团任期，明确其机构性质。
宪法只明确“县级以上的地⽅各级⼈民代表⼤会设⽴常务委员会”（宪法九⼗六条第⼆款），⽽没有规定乡镇⼀级⼈⼤可以设⽴常设机关（常务委员会）。⼩编认为，现⾏宪法框架下，乡镇⼈⼤主席团不
应成为乡镇⼀级⼈⼤的常设机关，只能作为乡镇⼀级⼈⼤在闭会期间的法定机构，依法在闭会期间可以代⾏乡镇⼈⼤的部分职权（职能）。南猴王
从现⾏地⽅组织法的规定来看，乡镇⼈⼤主席团还只是⼀个临时机构。依据地⽅组织法第⼗五条之规定，乡镇每次⼈代会都要选举法主席团。⼩编认为，这⼀规定，有碍乡镇⼈⼤主席团的常设化。
关于乡镇⼈⼤主席团的选举，⼀些地⽅性法规进⾏了调整。如：《四川省乡镇⼈民代表⼤会主席团⼯作条例》第三条则这样规定：“乡、民族乡、镇⼈民代表⼤会主席团由本届⼈民代表⼤会第⼀次会议在本级⼈民代表中选举产⽣。主席团成员除需要个别变动外，本届内可不再重新选举。”还有⼀些地⽅性法规，明确年内第⼆次⼈代会⽆需重新选举主席团，如：《贵州省乡镇⼈民代表⼤会⼯作条例》第五条规定，乡镇⼈⼤“每年⾄少举⾏2次会议”（中央18号⽂件有明确），“每年第⼀次会议举⾏前召开的预备会议，从本级⼈民代表⼤会代表中选举产⽣主席团。年度内主席团成员因故出缺，可以在下⼀次⼈民代表⼤会会议预备会议上补选。”⼩编认为，四川、贵州等⼀些地⽅性法规关于乡镇⼈⼤主席团任期的调整，具有务实性。
地⽅组织法再次修改，⼩编建议对地⽅组织法第⼗五条第⼀款进⾏修改，分两款：第⼀款“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会设⽴主席团，作为乡镇⼈民代表⼤会的常设机构。主席团成员由本级⼈民代表⼤会从代表中选出，任期同本级⼈民代表⼤会每届任期相同。”另⼀款为：“乡、民族乡、镇的⼈民代
表⼤会举⾏会议的时候，由主席团主持会议，并负责召集下⼀次的本级⼈民代表⼤会会议。”（作为第三款）如此修改，明确乡镇⼈⼤主席团的性质，调整乡镇⼈⼤主席团的届期，乡镇⼈⼤主席团作为乡镇⼈⼤的常设机构性质得到了进⼀步⽴法明确和完善。
（⼆）落实⼈⼤主席团成员不担任政府职务的规定。
为贯彻落实中央18号⽂件明确的“乡镇⼈⼤主席团成员不担任乡镇政府的职务”这⼀规定，可对地⽅组织法第⼗四条第⼆款进⾏修改调整到第⼗五条，作为第⼆款：“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会主席团成员不得担任国家⾏政机关的职务；如果担任国家⾏政机关的职务，必须向本级⼈民代表⼤会主席团辞去主席团成员职务。”这样⼀来，原地⽅组织法第⼗五条第⼆款即为第四款。
（三）明确乡镇⼈⼤主席作为主席团召集⼈的地位。
关于乡镇⼈⼤主席团与乡镇⼈⼤主席、副主席的法定关系，法律只明确“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会主席、副主席
关于乡镇⼈⼤主席团与乡镇⼈⼤主席、副主席的法定关系，法律只明确“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会主席、副主席应为主席团成员。”（地⽅组织法第⼗五条）“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会主席、副主席根据主席团的安排，组织本级⼈民代表⼤会代表开展闭会期间的活动。”（代表法第⼗九条第三款）⼩编认为，应有必要明确乡镇⼈⼤主席、副主席作为乡镇⼈⼤主席团会议召集⼈的法律地位。
地⽅组织法再次修改，⼩编建议在地⽅组织法第⼗四条增加⼀款，作为第⼆款：“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会主席、副主席应为主席团成员。主席团会议由主席、副主席召集，每季度⾄少举⾏⼀次。”如此修改，明确乡镇⼈⼤主席、副主席作为乡镇⼈⼤主席团会议的法定召集⼈，并明确乡镇⼈⼤主席团的会次，有助于进⼀步完善乡镇⼈⼤主席团的常设化、制度化。
（四）赋予乡镇⼈⼤主席团在闭会期间必要代⾏权。
2015年“⼈⼤三法”修正，⽴法明确了乡镇⼈⼤主席团作为乡镇⼈⼤在闭会期间的法定机构，极⼤地弥补了乡镇⼀级⼈⼤在闭会期间没有常设机关（机构）的不⾜。⼩编认为，2015年“⼈⼤三法”修改后，在闭会期间的⼀些特殊情形，乡镇⼈⼤仍难以依法履职⾏权到位，有必要进⼀步赋予乡镇⼈⼤主席团来代⾏职权，诸如闭会期间乡镇选举⼈员离职、乡镇⼈⼤代表执⾏职务的保障和辞职等。
关于“⼈⼤三法”再次修改的三点建议
建议⼀：赋予乡镇⼈⼤主席团的接受辞职权
将地⽅组织法第⼆⼗七条第⼆款修改为：“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级⼈民代表⼤会提出辞职，由⼤会决定是否接受辞职；⼤会闭会期间，可以向本级⼈民代表⼤会主席团提出辞职，由主席团决定是否接受辞职。主席团决定接受辞职后，报
本级⼈民代表⼤会备案。”如此修改，授权乡镇⼈⼤主席团在闭会期间的决定接受辞职权，是解决闭会期间乡镇⼈⼤选举的个别领导⼈员职务变动的实际需要。实践中，个别乡镇⼈⼤选举⼈员请辞来专门召开⼀次⼈代会不太现实，往往是“⼈⾛茶早凉，职务依然在”。
正定湖建议⼆：完善包括乡镇在内的⼈⼤许可制度
将代表法第三⼗⼆条第⼆款的规定，并⼊地⽅组织法第三⼗五条第⼀款，修改为：“县级以上的地⽅各级⼈民代表⼤会代表，⾮经本级⼈民代表⼤会主席团许可，在⼤会闭会期间，⾮经本级⼈民代表⼤会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判，不得采取法律规定的拘留、留置等其他限制⼈⾝⾃由的措施。”如此修改，不仅完善了⼈⼤许可的法定情形，还细化明确了公检法机关对⼈⼤代表⾏使拘留权和监察机关对⼈⼤代表⾏使留置权，应当要得到⼈⼤⽅⾯许可。
cpl将“如果因为是现⾏犯被拘留，执⾏拘留的公安机关应当⽴即向该级⼈民代表⼤会主席团或者常务委员会报告。”单列⼀款（第三⼗五条第三款）。
将代表法第三⼗⼆第四款进⾏修改调整，作为地⽅组织法第三⼗五条第⼆款：“乡、民族乡、镇的⼈民代表⼤会代表，⾮经本级⼈民代表⼤会主席团许可，不受逮捕或者刑事审判，不得采取法律规定的拘留、留置等其他限制⼈⾝⾃由的措施。” 如此修改，赋予了乡镇⼈⼤代表与县级以上各级⼈⼤代表同等的执⾏职务保障，变事后报告制度为事前许可制度。代表法所规定的事后向⼈⼤报告制度，在实践
中难以执⾏到位；因为，乡镇⼈⼤不可能因为⼀名代表的问题来加开⼀次⼈代会，所以“应当⽴即”的⽴法规定难以落实到位。
将代表法第三⼗⼆条第三款移⼊地⽅组织法第三⼗五条，作为第四款：“⼈民代表⼤会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在⼈民代表⼤会各种会议上的发⾔和表决进⾏法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执⾏职务⾏为打击报复的情形，并据此作出决定。” 如此移⼊，将该审查限定条款放在地⽅组织法条款中，⽐放在代表法“代表执⾏职务的保障”（第四章）条款中更恰当。
建议三：授权乡镇⼈⼤主席团接受代表辞职
选举法适时修改，可将第五⼗四条第⼆款修改为：“县级的⼈民代表⼤会代表可以向本级⼈民代表⼤会常务委员会书⾯提出辞职，乡级的⼈民代表⼤会代表可以向本级⼈民代表⼤会主席团书⾯提出辞职。县级的⼈民代表⼤会常务委员会接
提出辞职，乡级的⼈民代表⼤会代表可以向本级⼈民代表⼤会主席团书⾯提出辞职。县级的⼈民代表⼤会常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成⼈员的过半数通过。乡级的⼈民代表⼤会主席团接受辞职，须经⼈民代表⼤会主席团过半数的成员通过。接受辞职的，应当予以公告。”如此修改，授权乡镇⼈⼤主席团在闭会期间的接受代表辞职权，是解决闭会期间乡镇⼈⼤代表出缺及时补选的实际需要；
实践中，个别乡镇⼈⼤代表请辞来专门召开⼀次⼈代会，没有这个可能。
（⽴法⽹新媒体中⼼ 王晓、滕修福/⽂）
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