清华⼤学国际关系研究院中国对外政策研究中⼼主任；法学院研究⽣
关键词：美国; 《美国国家安全战略报告》; 安全战略; 战略环境; 国家利益
内容摘要
《美国国家安全战略报告》(下⽂称报告)是冷战末期以来美国历届政府阐述其国家安全战略的重要⽂件，历份报告体现了美国国家安全战略的发展演变，其中2017年特朗普政府发布的报告。⾸次在冷战结束后将⼤国竞争列为国家安全的⾸要威胁，该报告被认为对美国安全战略进⾏了重⼤调整。然⽽，既有⽂献对美国国家安全战略调整原因的解读不⼀，国际局势的变化、国家利益的调整与总统党派更迭成为三种可能的解释。本⽂对历份报告进⾏词频统计，将报告中的⾼频词汇按照对战略环境的判断、对国家利益的认知、对国家安全威胁的识别、对战略⼿段的选择等组别进⾏分类，并按时间顺序整理这些数据，得出历份报告的词频变化图谱，以此对美国国家安全战略转变原因展开研究。研究发现，美国政府对战略环境的认知的改变构成了美国安全战略调整的主要原因，其中重⼤事件对战略环境判断的影响直接⽽明显。与战略环境判断的多变性相⽐，美国政府对国家利益的界定具有稳定性，由军事安全、经济繁荣与价值观作为其主要的构成要素。总统个⼈党派背景对国家安全战略的影响体现在对战略⼿段的选择上，并不构成导致国家安全战略转变的动因。 2017年12⽉18⽇，特朗普政府公布了其任期内⾸份《美国国家安全战略报告》，这份报告将国家安全的威胁来源定为中俄“修正主义国家”、DPRK等“流氓国家”、“跨国威胁组织”三⼤挑战，第⼀次在后冷战时代将⼤国战略竞争列为头等威胁。报告通篇充满了中国构成对美国挑战的词句，并将中国置于⾸要竞争者的地位。这份报告体现出的“美国第⼀”⾊彩与对华消极态度引起了国内学界的关注，学者均认为该份报告体现了⼀种全新的战略思维，具有战略收缩与孤⽴主义倾向，对⼆战以来共和、民主两党形成共识的国际主义路线进⾏了重⼤修正。2特朗普政府 2017 年报告对美国国家安全战略的重⼤调整，引发了本⽂对美国安全战略调整原因的追问。
作为冷战结束后世界唯⼀的超级⼤国，美国的国家安全战略对全球政治局势产⽣着深远影响。美国政府所制定的《美国国家安全战略报告》在分析战略环境与安全威胁的基础上，阐明了美国政府国家安全的基本理念，并为对外政策提供指导⽅针，是各部门制定计划和⽅案的依据。因⽽，分析安全战略报告为我们从总体上把握美国的安全与对外政策提供了重要参考。已有⽂献对报告进⾏了不同⾓度的解读。然⽽，相⽐于对单份报告⽂本的分析，国际关系领域内鲜有对冷战后美国国家安全战略调整原因的系统梳理和论述。
为此，本⽂基于冷战结束后美国历届政府发布的国家安全战略报告，对其进⾏⽂本解读，试图回答报告中哪些因素是相对稳定的？哪些因素是具有多变性的？是什么因素导致了美国国家安全战略的调整？⾸先，本⽂将分析战略环境的变化是否是导致美国国家安全战略变化的原因，尤其关注报告对重
⼤事件与安全威胁的描述；其次，本⽂将分析美国政府是如何界定国家利益的，以及国家利益组成要素和排序发⽣了哪些变化。最后，本⽂将分析党派因素对国家安全战略产⽣了什么样的影响。
长寿热线1⽂献综述与研究⽅法
美国政府发布国家安全战略报告的历史始于冷战后期。根据 1986 年美国《⼽德华特——尼克尔斯国防部改组法》（《国防部改组法》）的规定，美国国会要求总统每年都要提交⼀份安全战略报告，主要内容包括五项：美国的全球利益、⽬的及⽬标；为遏制侵略、执⾏安全战略所必需的对外政策；短期与长期使⽤美国各种实⼒资源的建议；对美国各种国家实⼒资源间⼒量平衡的评价；其他有助于国会理解美国国家安全战略事务所必需的信息。
虽然法案要求总统每年向国会提交⼀份报告，但⾃该法案通过以来，没有⼀任总统达到这⼀要求。⾥根政府在 1986 年《国防部改组法》通过后的 1987 年、1988 年共发布了两份报告；布什政府任期内分别于 1990 年、1991 年和 1993 年共发布了三份报告；克林顿政府在两届任期内共发布 7 份报告，⽽⼩布什与奥巴马政府都只在各⾃⼋年任期内发布两份报告，由此基本上形成了⼀届政府⼀份报告的惯例。
货币基金组织
从既有研究来看，由于美国国家安全战略的影响⼒巨⼤，对美国国家安全战略报告进⾏分析解释的⽂献层次丰富、⾓度多元，这为后续研究提供了充分的⽂献基础。然⽽笔者发现，既有⽂献存在着以下
滇西1994三点不⾜：其⼀，现有⽂献多集中于对特定报告的解读，涉及多篇报告对⽐研究的⽂献较少，涵盖冷战结束以来各篇报告的⽂献尤少。其⼆，既有⽂献的研究⽅法多集中于对报告进⾏⽂义解读，以⼤数据⽅法对历份报告进⾏⽂本分析的学术成果缺失。其三，不同学者对美国国家安全战略报告发⽣变化的原因解读存在差异，尚未形成共识。
就第三点不⾜，具体⽽⾔，学者对美国国家安全战略报告的延续性与多样性各有侧重，强调报告规律性的学者认为报告的基本构成要素、指导思想、基本⽬标与原则具有延续性；强调多变性的学者则着眼于战略⼿段的变化、党派差异及地区战略重点的转移。尽管学者对美国国家安全战略报告的延续性与多样性的侧重点不同，但均认同美国冷战结束以来安全战略发⽣过⼏次明显的变化与转折，且不同
张希骞
学者对战略调整原因给出了不同解读。崔海宁对冷战后美国国家安全战略调整的理论取向展开研究，认为国家间⼒量对⽐的变化以及重⼤的突发性事件是影响美国国家安全战略调整的主要因素：当国际形势⽐较紧张时，现实主义在安全战略指导思想中就会相对突出；当国际形势趋于和平时，理想主义的成分就会增多。3郭艳琴以美国对华政策为例，认为美国对华战略调整的最根本原因在于美国对国家利益认知改变，导致其战略重⼼发⽣转移。党派因素也得到了众多学者的关注，刘德斌在分析美国国内政治后，认为冷战后美国外交主要以美国国内政治⽃争的需求出发，⽽较少考虑国际政治的实际情况；李晓岚认为“两党争⽃、相互牵制，制约着美国的对外政策⾛向”。究竟是重⼤事件推动、国家利益变化、或是领导⼈党派⾝份更迭导致历届政府的安全战略变化？既有⽂献并未对这⼀问题得出统⼀解读，这给本⽂留下了研究空间。
为回答美国安全战略调整的原因，总结和把握冷战以来美国安全战略演变的规律，笔者拟以篇为单位，对 1987 年第⼀份报告发布以来的每份国家安全战略报告进⾏⼤数据分析，利⽤⽂本分析⼯具统计报告中的⾼频词等信息。得到这些词频数据后，笔者将剔除⽆研究意义的词汇，将其他⾼频词按照对战略环境的判断、对国家利益的认知、对国家安全威胁的识别、对战略⼿段的选择等组别进⾏分类，并按时间顺序整理这些数据，得出随时间变化的词频变化图谱。
由于本⽂旨在探究美国国家安全战略转变的原因，因此在统计词频的过程中，笔者将重点关注对美国安全战略进⾏重⼤调整的⼏份报告，例如1991年布什政府所发布报告、1994 年克林顿政府所发布报
告、2002 年⼩布什政府所发布报告、2010 年奥巴马政府所发布报告及 2017 年特朗普政府所发布报告。如果在这五份报告中，对威胁来源的判断较前份报告发⽣重⼤转变，或某⼀重⼤事件在该份报告中的词频突然上升，则有理由认为战略环境的变化导致美国国家安全战略做出调整；如报告对国家利益的界定与前份报告产⽣明显差异，则说明国家利益的变化推动着战略调整。如果不同党派背景的总统对战略⼿段的选择存在显著差异，则有理由认为美国安全战略存在党派因素的影响。
2报告对战略环境的判断与威胁的认知
对战略环境的判断是美国政府制定国家安全战略的基础，美国各份国家安全战略报告对美国当前所⾯临的国内外局势描述都占到相当⼤的篇幅。战略环境既包括国际局势，也包括美国国内政治经济环境。从各份国家安全战略报告来看，美国对战略环境的判断主要集中在对国际局势的分析。对战略环境的判断可以从报告对重⼤事件的描述与对威胁的认知两个⾓度加以分析。其中，重⼤事件的发⽣直接推动国际局势变化，影响美国政府对战略环境的判断，例如苏联解体与冷战结束使得布什政府所⾯临的国际环境发⽣深刻变化。对威胁的识别则建⽴在对战略环境判断的基础上，因此通过对⽐各份报告中美国政府对威胁的界定，也可以从侧⾯了解美国政府对战略环境的认知。
（⼀）重⼤事件词频变化
在既往研究中，学者认为冷战结束、“9·11”事件分别构成了布什政府、⼩布什政府调整国家安全战略
的重要国际因素，奥巴马政府⾯临的由国内⾦融危机引发的经济危机同样使美国的战略环境发⽣了深刻转变。特朗普政府在 2017 年发布的国家安全战略报告中并未提及单⼀重⼤事件对国际局势的影响，⽽是侧重从国家主权受挑战的⾓度分析美国⾯临的战略环境。因此，本⽂选取了冷战结束、恐怖、经济危机与主权，作为反映冷战结束以来发⽣的重⼤事件的词汇。由于“恐怖”（terror、terrorism、terrorist）出现频率远远⾼于其他三者的出现频率，为清晰直观反映四者在历份报告中的词频变化，“冷战结束”、“经济危机”、“主权”的词频对应左侧坐标轴较⼩的数值，⽽“恐怖”的词频则对应右侧坐标轴较⼤的数值。
图 1 反映了重⼤事件在各份报告中被提及的频率，旨在观察重⼤事件词频与战略调整之间的联系。冷战结束于 1991年，但对该事件的描述在 1991 年⾄ 1998 年的历份报告中均有出现，甚⾄在 21 世纪所发布的报告中也仍被多次提及，这反映出冷战结束这⼀事件在近 30 年的国际局势中所产⽣的长远影响。冷战结束的出现频率在 1991⾄ 1995 年不断上升，在 1995 年达到了最⾼数量，并在 1995 年之后缓慢降低。这⼀时期横跨布什与克林顿两任三届政府，也正是在布什执政后期与克林顿执政前期，美国国家安全战略发⽣了重⼤调整。布什政府在苏联威胁降低、冷战缓和的背景下，在1991 年报告中调整了⾃冷战开始以来持续 40 多年的遏制战略，确⽴了新的“超越遏制”战略，谋求“促进苏联的民主改⾰”。在克林顿执政后，对冷战结束这⼀事件的重视程度进⼀步上升，⾯对冷战结束后美国处于领导地位的国际环境，克林顿政府 1994 年报告中提出了“参与与扩⼤”的战略，将经济安全、军事实⼒和促进民主作为新时期美国国家安全战略的三⼤基本⽀柱，扩展了国家安全的内涵。
随着冷战结束与两极格局⽡解，在冷战时期被压抑的地区、民族、宗教⽭盾凸显，恐怖主义在国际上泛滥，这⼀现象也在美国国家安全战略报告中得到体现。与“恐怖”相关的词汇在后冷战时代的出现频率明显⾼于冷战时期，在 1991 年⾄2006 年的各份报告中呈现波动上升的趋势。“恐怖”词频出现较⾼的年份分别是 1998 年、2002年与 2006 年，涉及克林顿与⼩布什两任总统。2002 年与 2006 年的⾼词频数反映了九⼀⼀事件对⼩布什政府国际局势认知的冲击；1998 年的⾼词频数和当年美国驻内罗毕与驻达累斯萨拉姆⼤使馆受恐怖主义组织袭击有关。⼩布什任内发布报告所构成的战略转变，与报告
中“恐怖”的⾼词频数相对应，在 2002 年，⼩布什政府发布的国家安全战略报告对克林顿时期“参与与扩展”战略进⾏了调整，将反恐作为国家战略重点，重视军事实⼒与绝对安全。报告直⾔“九⼀⼀事件从根本上改变了美国与其他地区强国关系的背景，也给这些关系带来了巨⼤的、全新的机遇”。22006 年报告则将美国⾯临的战略环境定性为“处于战争状态”，进⼀步明晰了对恐怖主义的认识，并重申“先发制⼈”战略。
奥巴马是 2008 年⾦融危机爆发后执政的⾸位总统，在奥巴马任内所发布的两份报告中，对⾦融危机引发的经济危机的提及频率也超越其他年份。与冷战结束、九⼀⼀事件不同，经济危机对美国战略环境的影响主要来⾃于内部，这同样构成了促使美国战略转变的背景因素。奥巴马政府⾯临美国国家实⼒相对下降的战略环境，在报告中直⾔美国“经受着严重的经济危机”，“其他国家发挥着越来越强的影响⼒”。与此相对应，在 2010 年的战略报告中，奥巴马政府更强调美国如何在国际体系中⾏动，与以往战略报告强调⽀配体系形成了鲜明对⽐。奥巴马政府对国际合作的强调，构成了与⼩布什时代“先发制⼈”战略的转变，这⼀转变与美国境内外的安全环境变化密不可分。唯美主义
特朗普政府对“美国第⼀”的强调，则与 2017 年报告中“主权”词频的爆发式增长相吻合。冷战结束以来，历份报告中“主权”词频均在 10 以内浮动，⽽在 2017年“主权”词频突破了 25，显著⾼于往年报告中的词频。冷战结束后，随着苏联的解体，美国成为全球唯⼀的超级⼤国，在军事、政治、经济等各⽅⾯实⼒冠绝全球，“主权”词汇在冷战结束后较长时期内保持低频率既反映了美国国家实⼒强⼤，对
保持主权完整的绝对信⼼，也从侧⾯体现了冷战后美国政府向其他地区输出民主、推进⼈权政策⽽对主权价值的淡化。特朗普执政后，“主权”词频骤增，之前从未出现过的“美国第⼀”⼝号也增⾄8 次，构成了冷战结束后的新转折。尽管特朗普政府并未界定某⼀重⼤事件对国际局势的影响，却从国家主权受挑战的视⾓观察国际环境，认为“中国和俄罗斯挑战美国权⼒、影响⼒与利益”，来⾃中俄的竞争成为美国⾯临的战略环境中最突出的特征。
（⼆）安全威胁认知的变化
安全威胁直接影响到美国的国家利益，美国历份安全战略报告都对美国⾯临的安全威胁进⾏重点分析。安全威胁的识别建⽴在对国内外局势的综合判断之上，美国政府对国内外局势的判断，对重点事件与趋势的关注，往往与美国政府对⾸要威胁的识别相⼀致，通过分析报告对安全威胁的识别，可以了解到报告对战略环境的判断。
表 2 选取了冷战结束以来各届政府所发布的国家安全战略报告，并对报告中所确定的⾸要威胁进⾏整理。从冷战结束之初⾄ 2017 年，美国⾸要威胁的来源发⽣了明显的转变。1991 年报告制定于苏联即将解体之际，尽管苏联内部发⽣了明显的改⾰迹象，国际局势朝着缓和的⽅向发展，但布什政府并未因此⽽放松对苏联的警惕。1991 年报告认为“苏联仍然是具备物理军事实⼒，能够以⼀次饱和式打击毁灭美国社会的唯⼀国家”，尽管“美苏之间的军事冲突威胁概率⽐⼆战以来的任何时点都要低”，“苏联
仍将是⼀个军事强国”，其潜在的威胁依然存在。与此同时，随着美苏两极格局⾛向⽡解，原本被美苏⽀配的地区出现权⼒真空，地区性强国对安全环境的威胁加剧。海湾危机的持续发酵与海湾战争促使美国政府更加重视地区性冲突，将地区性冲突也列为美国⾯临的重要威胁。1994 年报告是克林顿政府在冷战结束后发布的第⼀份报告，该报告对安全威胁的识别呈现出多元化的趋势。冷战结束对美国安全的影响具有两⾯性，苏联解体使得美国传统安全领域的压⼒骤然降低，但两极格局结束也增添了不稳定的新威胁，例如核武器扩散、地区冲突加剧等。
1994 年报告对安全威胁的界定不再局限于传统安全领域，恐怖主义、跨国犯罪等全球化时代的新现象也被列为威胁美国国家安全的范围之中。克林顿是冷战结束后上任的第⼀位总统，其任期内共发布七份安全战略报告，这七份战略报告对安全威胁的识别具有⼀致性，表⼆选取了 1994 年、1997 年与 2001 年发布的三份报告，这三份报告均将核武器扩散作为最严峻的威胁，均对⾮传统安全领域的新兴挑战、跨国威胁保持⾼度关注，安全威胁来源呈现出多元化、复杂化的特征。
与克林顿政府相⽐，⼩布什政府对国家威胁的识别经历了重⼤调整。尽管冷战结束后恐怖主义呈现上升态势，但直⾄2002 年，美国政府才⾸次将恐怖主义列为国家安全的⾸要威胁。在经历了九⼀⼀恐怖主义袭击事件后，⼩布什政府迅速改变了对国家战略环境的判断，将安全战略的重点调整为打击恐怖主义。报告指出，“尽管恐怖主义与流氓国家从威胁程度上不及苏联的毁灭性⼒量，但这些新敌⼈的动机与本性、他们试图获得只有最强⼤国家才拥有的摧毁性⼒量的意图、以及他们向美国使⽤⼤规模杀
伤性武器的⽇益增长的可能性，都使得当前的安全环境更加复杂与危险”。“恐怖主义与⼤规模杀伤性武器的结合”在 2002 年与 2006 年的两份报告中均被视为美国⾯临的最严峻威胁。
⾄ 2010 年奥巴马政府发布报告之时，⼤规模杀伤性武器与恐怖主义的威胁程度仍然位居前列，但 2010 年报告放弃了⼩布什政府对“恐怖主义是美国国家安全的⾸要现实威胁”的强调，⽽是将其定为“全球时代众多重要威胁之⼀”，报告强调美国⾯临的威胁是多样化的挑战，包括⽓候变化、地区武装冲突、流⾏疾病、跨国犯罪等。2015 年，奥巴马第⼆任期内的安全战略报告发布，这份报告同样延续了 2010 年的风格，强调应对恐怖主义的同时，未忽视全球化背景下的多元化威胁。奥巴马政府对安全威胁的识别，也正是基于奥巴马政府对美国战略环境的判断：国际上反恐战争旷⽇持久、新型安全挑战层出不穷、全球⾦融危机迟滞经济发展，这⼀系列事件都促成了奥巴马政府调整安全威胁与国家战略。
2017 年报告则将中俄等修正主义⼤国的竞争列为美国⾯临的⾸要威胁，恐怖主义在威胁程度上排在流氓国家之后。报告强调，“中国和俄罗斯挑战美国权⼒、影响和利益，试图侵蚀美国的安全与繁荣”，“美国将应对不断增长的政治、经济与军事⽅⾯的竞争”，“这些竞争要求美国重新思考以往⼆⼗年的接触政策”。对主权的强调，以及对中国崛起的不信任，构成了特朗普政府对国际环境判断的鲜明特征。
纵观冷战结束以来美国对国家安全威胁的判断，以及重⼤事件在安全战略报告中的词频变化，不难看出美国对战略环境的判断经历了多次转变，呈现出同⼀任期内局部调整、总统轮换时⼤幅转折的特征。⽽美国对战略环境判断的调整，往往与战略调整的周期相⼀致：冷战即将结束之际，布什政府捕捉到苏联内部改⾰的动向，提出了“超越遏制”的战略，同时对潜在的地区冲突加以重视，使美国军事战略从遏制苏联的全球战略向应对地区性强国挑战的地区性战略转变；伴随着苏联解体、冷战结束，克林顿政府对威胁的识别呈现出多样化的特征，提出积极塑造国际环境的接触政策；九⼀⼀恐怖主义袭击事件则促使⼩布什政府将反恐作为国家安全战略的重点；奥巴马时代，反恐战争的泥淖与经济危机的打击使美国⾯临的国内外局势发⽣变化，奥巴马政府对多元化威胁的重视、对国际合作⼿段的强调，都离不开其对战略环境的认知修正；特朗普提出“美国第⼀”的安全战略，与此相对应的正是 2017 年报告中“主权”⼀词的⾼频率出现、特朗普政府对中俄⼤国竞争的警惕。重⼤事件的发⽣、对战略环境认知的调整、安全威胁来源的变化、以及安全战略的转折，这四
对中俄⼤国竞争的警惕。重⼤事件的发⽣、对战略环境认知的调整、安全威胁来源的变化、以及安全战略的转折，这四个不同层次上的变化往往保持着⾼度⼀致性，成为美国国家安全战略调整的重要规律。
3报告对国家利益的认知与排序
作为影响⼒遍及全球各地的超级⼤国，美国的国家利益分布⼴泛、层次丰富。从内容上看，美国历届政府对国家利益和⽬标的界定基本上都涵盖了军事安全、经济繁荣与价值观三个要素。从层次上看，美国国家利益委员会在发布的《美国国家利益》中，将美国国家利益按重要性依次分为⽣死攸关的利益、极其重要的利益、重要利益和次要利益四个层次，涵盖从威胁程度最⾼⾄较低的各领域。
对国家利益的界定是确定国家安全战略的重要基础，从逻辑上判断，如果不存在国家利益，也不会存在安全威胁，更不会存在应对安全威胁的战略。道理是显⽽易见的，如果不存在着⾯临威胁的对象，那么威胁本体的存在没有实际意义。
上图是对各份安全战略报告中“威胁”与“利益”的词频统计图，⼆词词频⾼度相关，变化⽅向⼏乎⼀致，对威胁来源的界定范围越⼴，对国家利益的界定范围也相应扩⼤。对此，存在着两种可能的解释。其⼀，由于国际局势发⽣了变化，导致美国政府调整对威胁来源的判断，⼜由于美国国家利益⼴泛分布的特点，威胁之所在，正是美国国家利益之所在，这导致威胁与利益的词频保持⾼度⼀致性。其⼆，美国政府对国家利益的认知发⽣了变化，并在不同利益观的驱使下，对安全威胁的识别进⾏了重新界定，使安全威胁与国家利益保持⼀致。
（⼀）报告对国家利益的界定
为检验上述这两种解释，笔者对国家安全战略报告中对国家利益与⽬标的界定进⾏了统计梳理。如表三所⽰，⾃ 1991年⾄ 2017 年，⼏乎每份报告都将国家安全、经济繁荣与价值观作为国家利益的战略⽀柱。
在 1991 年的安全报告中，布什开门见⼭地阐述了“国家战略基础：⽬标与利益”，强调美国主要的国家利益和⽬标具有持久性，“乃⾄在⼀个新的时代也会持久不变”。该份报告中，美国国家利益包括美国及其价值观的完好⽆损、健康且持续增长的经济、与盟友及友好国家的合作关系、在稳定和安全的世界中推动⾃由、⼈权和民主制度。上述四点利益均直接或间接涉及到美国的军事安全、经济与其价值观。
克林顿任期内，对国家利益的界定延续了布什政府的风格，将提升安全、促进经济繁荣与推⼴民主作为国家战略⽬标。克林顿政府⼀⽅⾯重视经济、军事安全等现实的国家利益，另⼀⽅⾯突出向海外推⼴民主价值观的战略地位，通过“参与与扩展”战略在海外推⼴民主，保障美国及世界的安全与繁荣。克林顿第⼆任期内，提出了按层次⽽⾮范畴划分国家利益的⽅法，1997 年报告⾸次将国家利益划分为⽣死攸关的利益、重要利益与⼈道主义利益。
在恐怖主义的阴云下，⼩布什政府并未按照安全、经济、价值观的范畴界定国家利益，⽽是以⼤篇幅论述政治与经济⾃由对国际秩序的重要性，将“推进⾃由、民主和⼈的尊严”作为重要的国家利益，并指出“美国的国家安全战略必须从上述核⼼信仰出发并且向外探寻扩展⾃由世界的可能性”。在民主和平论思潮的指导下，对价值观的重视成为⼩布什时代国家利益观的突出特点，推进民主、改造失败国家与打击恐怖主义、保障美国国家安全相联系起来，成为保障国家安全的⽀柱。
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