经济发展理论作者： 罗猛 过怡安
来源：《中国海商法研究》2020年第02期
摘要：北极地区以其独特的风光和无可替代的吸引力，越来越受到国际市场的关注和欢迎。目前，北极地区正在发展成为新兴的旅游目的地。北极地区旅游资源开发为人类带来巨大的经济效益，同时也加剧了各国对北极旅游资源的竞争。相较于北极渔业与矿业资源的开发，北极旅游资源开发起步较晚，制约因素更多。相关法律秩序不成体系、法律规范缺乏针对性等法律困境阻碍着资源开发的进程。因此，一方面要完善北极旅游立法，采取预防与控制措施，合理分配资源、规制责任，为北极地区旅游资源的开发提供静态的法律保护;另一方面，要抓住政策机遇，建立动态、全面、高效的北极资源争端解决机制，形成“动静结合”的法律加争端解决机制的全方位屏障，为北极旅游资源开发工作保驾护航，实现北极旅游资源的可持续发展。
关键词：北极地区;旅游资源开发;北极旅游;生态补偿机制;人类命运共同体
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中图分类号：D993.5 文献标志码：A 文章编号：2096-028X（2020）02-0058-09
在太空中理家
一、问题的提出
近年来，北极旅游逐渐成为一种新兴的北极人类活动。然而目前并没有专门的国际法律文件界定北极的法律地位，相关法律秩序不成体系，更缺少针对旅游资源开发的法律规制。严峻的法律困境若不尽快解决，势必会阻碍北极旅游资源开发活动的进展。
受全球气候变暖的影响，北极地区冰川融化速度加快、海冰减少、可达性提高，其旅游领域的经济价值逐渐凸显，为人们进行开发利用提供了可能。游客们挑选旅游目的地与线路时，往往会考虑多方面因素，气候就是其中之一。北极地区可开发的自然旅游资源包括：极昼极夜现象、极光、冰川、海湾、独特的动物、极地苔原植物，它们的科学价值、资源价值、荒野价值和美学价值吸引着世界各地的旅游者。近年来，挪威、冰岛、俄罗斯、加拿大等国设立了独特的北极旅游路线，推动了北极生态旅游的发展，北极旅游正在逐步实现产业转型，北极旅游资源可持续发展的理念逐渐受到人们的重视。同时，经济全球化加快了信息、资金、人才等要素在各国问的传播与交往，为北极旅游市场提供了广阔的发展前景。随着交通发达、人均财富值增加、国内消费升级和文旅产业加速融合，国际
旅游市场逐渐成熟。国家经济实力的提升为北极地区旅游资源的开发提供了充足的资金和人才，主题旅游、高端定制旅游、探险旅游等新兴旅游方式层出不穷。各国逐渐抓住经济全球化所带来的各种机遇，开展旅游资源的开发合作，共同开发新的北极航线，为未来的北极旅游业发展提供了充分的支持。
效益费用比
同北极渔业、矿业资源开发相比，北极旅游资源开发的起步时间晚，制约因素较多，发展较为缓慢。北极旅游活动最早出现于20世纪50年代初，规模化的北极旅游业则始于20世纪80年代。国际社会将北极旅游业视为一次加强游客对北极文化了解、促进当地原住民与外界的文化交流的机会。虽然没有类似于国际南极旅游组织行业协会（简称IAATO）的组织来统计北极旅游的确切数字，但北极旅游业的成长态势与南极基本吻合，同样在不断增长。尽管北极旅游业整体呈现上升趋势，但因为缺少机构的统一管理，北极旅游活动整体较为分散，且大部分地区仍处于未开发状态。挪威、冰岛、芬兰的拉普兰、瑞典的北博滕、加拿大的努勒维特、格陵兰岛与斯瓦尔巴岛是北极地区全球游客光顾最多的地点。其中，北欧的旅游资源开发和基础设施的建设程度最高，北美、俄罗斯北部地区相对较弱。地理因素如气候、可达性、聚落形态和季节长度，人文因素如环北极国家掌握北极资源开发的主导权等共同制约着北极旅游业的发展。
团结湖三中 北极地区旅游业是一个高度竞争的行业，未经规划或计划不周的旅游资源开发活动最终会使自然环境退化，商业化的开发也会影响该地区原住民，降低当地的生活质量，破坏旅游业的基础。北极旅游资源开发活动所带来的主权争议、环境污染、紧张的国际关系等问题，不断提醒着北极旅游立法和完善争端解决机制的紧迫性与必要性。
二、北极地区旅游资源开发的法律规制分析
北极地区旅游资源开发属于国际法的规制范围，应当遵循一般的国际法基本原则。但各国就北极的主权问题尚未达成合意，专门调整北极旅游资源开发活动的全球性法律规范也尚未出现。目前，北极旅游资源开发活动主要依靠相关的国际公约、区域协定、各国国内法律与政策等进行规范。
（一）北极地区旅游资源开发的相关国际法规制
1.《联合国海洋法公约》
国际上处理与北极相关的事宜仍以《联合国海洋法公约》（简称《公约》）为主。《公约》中规定了缔约国在资源开发中需要遵循的原则、享有的权利、承担的责任、海洋
环境保护与争端解决等内容。其适用的广泛性为解决北极争端提供了基础，北极域外国家也可以根据《公约》在公海和国际海底区域主张资源开发权，符合全人类共同的利益。这种“共同”“和平”的国际法规则是树立全球治理理念、人类命运共同体意识的必要实践。然而，作为一份全球性的“海洋大宪章”，《公约》没有也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发，对北极地区的法律地位、科学考察、资源开发、航道利用等方面给予专门规定，因而很难解决如北极旅游资源开发之类的复杂、具体的矛盾。除此之外，《公约》以大陆架为划界标准，极易发生一国大陆架主张与相向国主张相重叠的现象，在现实中存在很大的争议，北极的法律地位和相关制度仍存在很大的不确定性。
2.《斯瓦爾巴条约》
《斯瓦尔巴条约》（简称《斯约》）是为解决斯瓦尔巴岛的主权归属、资源开发与科学研究等法律问题，由英国、法国、美国、丹麦、意大利、日本等18个国家于1920年签订，1925年生效的区域性条约。《斯约》旨在划定岛主权，对海洋经济权益进行合理分配，约定了缔约国在特定区域的资源开发利用权，承认了挪威对斯瓦尔巴地区的海洋主权，同时规定其需要向他国让渡一定的权利。这种承认主权、和平中立、搁置争议、共同
开发的模式被学界称作“斯瓦尔巴治理模式”。《斯约》为斯瓦尔巴岛旅游资源开发过程中出现的问题提供了公正、合理的标准，和平解决了国际争端，并实现了各国利益最大化，对整个北极地区的旅游资源开发具有借鉴意义。但《斯约》仅限于解决斯瓦尔巴地区的争端，并不具有普遍适用性。当遇到更加复杂的资源分配与主权划分问题时，争端并不能得到有效解决。除此之外，《斯约》建立的基础在于非环北极国家对环北极国家的主动尊重。若非环北极国家拒绝承认挪威对斯瓦尔巴地区的主权，而选择坚持主张自己的权利，则《斯约》将不具有实质意义。
3.《加强北极国际科学合作协定》
北极理事会自成立以来，在管理北极事务中发挥了重要作用。相对而言，北极理事会是当前国际上最有效力，在北极所有国际组织中最具中心地位的组织。《加强北极国际科学合作协定》是2017年在北极理事会第十届部长级会议上，由北极国家签署的加强并促进北极国家间的科学合作进程的，具有法律拘束力的区域性协定。根据协定的定义，“科学活动”指通过科学研究、监测和评估，提高对北极的了解的活动，其中包括对北极地区旅游资源的评估、检测和考察。该协定将科学合作原则贯穿始终，重视科研教育、高新技术在北
极开发活动中的作用，为实现北极地区旅游资源的可持续发展提供了宝贵经验，能够有力推动北极地区旅游资源开发活动的进程。但是，由于该协定仅对缔约国具有相对效力，致使其在法律适用方面仍存在很大局限性。加之对“科学活动”适用范围的模糊化处理，相关活动的参与者可能会因缺乏具体操作标准而致利益受损。因此，协定还需不断完善。
（二）各国北极政策中对北极地区旅游资源开发的规定
1.挪威
在参与北极治理的过程中，挪威不仅为自身营造了稳定的外部环境，还为北极地区的和平与稳定贡献了自身力量，发挥了与其资源禀赋不成比例的巨大作用，成为影响北极国际关系发展的关键行为体。2006年12月，挪威外交部颁布《挪威政府北方战略》，该战略文件以“存在、活动和知识”（Pres-ence，Activity and Knowledge）为核心原则，强调充分挖掘北极自然环境变化带来的各种机遇，使挪威成为第一个正式颁布北极战略的北极国家。三大原则中的“活動”即“在北极捕鱼、旅游业、海洋生物勘探等领域处于行业领先地位”，挪威政府强调要严格遵循“共存”和“知识”两个发展原则，依托尖端技术实现油气开发和渔业发展、旅游开发等产业部门之间的平衡发展。在域外国家参与北极事务问题上，挪
威政府展现了开放性和包容性的态度，支持域外国家成为北极理事会正式观察员国，赢得了域外国家的赞赏，是各国应学习的榜样。
2.俄罗斯
作为北极地区国土面积最为广阔的国家，北极地区资源开发一直是俄罗斯关注的重点。俄罗斯将北极地区定性为“保障俄国家社会和经济发展的自然资源战略基地”，其北极政策核心在于在维护本国利益的基础上，合理开发北极资源。2008年至2013年间，俄罗斯相继发布三部北极战略，初步构建了俄罗斯的北极规划图景。2019年底，俄罗斯颁布《2035年前北方海航道基础设施发展规划》，日前俄罗斯总统普京又批准了《2035年前俄罗斯联邦北极国家基本政策》，二者均强调俄罗斯将围绕“安全”和“开发”两个主题进一步加强北极战略部署。俄罗斯最新的北极政策中强调了北极基础设施建设的重要性，明令将与非北极国家开展北极资源开发合作，规定从运输、物流等方面推动俄属北极地区旅游业发展，以巩固俄罗斯的地缘政治优势。
3.美国
安徽教育科研 为应对北极地区日益激烈的资源竞争，美国政府采取强硬的军事化手段提升本国竞争力。2019年，美国发布最新版《北极战略报告》，强调从技术层面提升美国在北极地区的地位，以巩固其霸权地位。文件指出美国将加快破冰船建设进度，以“备战”状态来应对俄罗斯等国的北极战略部署。同时，面对各国开发北极旅游资源的合作化趋势，美国依靠北极理事会开展北极外交，对北极地区旅游资源开发进行国际分工，试图建立一个以美国为主导的北极资源开发框架，以强制性的策略和手段约束他国北极治理程度，进而巩固美国的北极治理领导和霸权地位。总体来讲，美国北极战略中对北极地区旅游资源开发的规定带有强烈的军事化彩。
三、北极地区旅游资源开发面临的法律困境
（一）复杂的自然环境与北极旅游立法缺失间的矛盾愈加激烈
北极地区正日益被视为一个环境指标区域，向世界其他地区通报气候变化和污染物远距离迁移等全球现象的影响。北极地区在肩负着旅游目的地任务的同时，也承担着环境监测地的责任。认识北极的生态和文化多样性有利于制定个性化的或针对具体情况的管理方法。由于位于极寒的高纬度地区，北极地区旅游资源开发尤为艰难。当地生态系统的承受
能力、北极旅游资源的储备量、严格的开发技术要求等问题都是实现北极旅游资源开发所需要清除的障碍，完善北极旅游立法才能为开发过程保驾护航。
首先，潜在风险威胁着人类生命与海洋环境安全。交通工具的使用可能会给北极生态环境带来严重破坏。例如，船舶油污泄漏导致海洋污染、废气排放导致北极海域生物多样性减少等。开发过程中的一切都具有不可预见性，总会出现各式各样的问题。例如，浮冰阻塞航道并损伤船壳、冰山对船舶产生撞击、低温导致船舶甲板及上部建筑结冰影响船舶稳定、发生海难时待援人员的生命面临严酷自然环境的威胁等。外来人口的进入也可能会带来新的物种与病菌，从而威胁到当地原住民的身体健康，干扰到当地动植物的正常生长环境。北极生态环境的自我修复及调节能力极弱，一旦遭到破坏，后果不堪设想。
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