国际贸易
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冯 军 高永富
内容提要 中美两国有关反补贴争端是近些年来新产生的一种贸易争端，并且已成为双方众多贸易争端中非常突出的事件。美国国内贸易保护主义进一步抬头必将使中美之间反补贴争端愈演愈烈。鉴于反补贴争端自身具有的特点，本文概述了补贴的双重性质和反补贴的特点，简要地介绍了中美反补贴争端的基本情况，分析产生的原因和背景，指出了反补贴争端的主要问题，并且提出了避免使中美反补贴争端愈演愈烈和尽可能解决两国之间反补贴争端的若干具体途径和建议。 关键词 补贴 反补贴争端 解决途径作者单位 上海外贸学院法学院
中图分类号:F 752.771 文献标识码:A 文章编号:100726964[2009]11209090120648
3 本文的研究和撰写得到上海普通高等学校人文社会科学重点研究基地和上海市教委第五期重点学科国际贸易法(J 51204)项目的资助。 ① 资料来源：美国商务部网站(htt p://www merce .g ov/)和美国国际贸易委员会网站(htt p://www .usitc .g ov )。
② 截至2009年7月，中美之间在W T O 争端解决机制层面上共发生
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赵本山实话实说12起案件，其中，有关反补贴争端为4起，占案件总数的1/3。
③ 一般认为，补贴具有双重性质：一方面，企业从政府获得财政资助，可以改善生产和销售条件，降低生产和销售成本，发展生产，扩大销售，创造更多的赢利，从而推动一国社会、经济的繁荣和发展；另一方面，政府对企业的财政资助，会扰乱社会资源的优化配置，破坏市场价值规则，导致企业产品市场价格的扭曲，产生不公平竞争，从而给社会、经济的繁荣和发展、特别是国际贸易带来负面影响。
④ (一)禁止性补贴，凡是政府给企业提供的形形的出口补贴和国内含量的补贴都属于禁止性补贴，各成员方均“不得给予或维持”;(二)可诉补贴，原则上，各成员方可实施除了禁止性补贴以外的所有其他形式的补贴，但规定了限制条件，主要是:(1)补贴不应具有专向性,(2)补贴实施和实施的结果不得“对其他成员的利益造成不利影响”;(三)不可诉补贴，即W T O 反补贴协定允许成员方实施的补贴。该协定规定成员方政府可实施非专向性补贴，同时，对企业从事研发活动，对成员方领土落后地区以及对环境维持和改造，在符合一定的条件下，成员方政府可进行补贴。
中美两国之间的贸易争端随着两国贸易的快速发展也日渐频繁，不断增加。其中，中美两国有关反补贴争端尤为突出。中美两国反补贴争端发端于2006年11月①，是新产生的一种贸易争端。然而,3年
不到，中美之间反补贴争端已成为双方众多贸易争端中非常突出的事件。两国之间反补贴争端不仅在国内法层面上展开，而且也在W T O 争端解决机制层面上产生和发展，并且是中美双方在W T O 争端解决机制层面上数量最多的争端②。毫无疑问，对中国而言，反补贴争端已成为美国对中国实施贸易保护的新的内容和形式。本文就中美反补贴争端作一些探讨和评析。 一、补贴与反补贴
补贴，在国际贸易领域和世贸组织规则的范围内，均是指一国政府对该国一些企业进行财政上的资助。鉴于补贴在一国经济发展中具有双重性质③，世贸组织在其制定的《补贴与反补贴措施协定》规则中，对补贴进行分类，将补贴分成3类，即禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴④，并规范了有区别的反补贴纪律。补贴和倾销虽然都被列入“不公平贸易行为”范畴，但在具体规则适用上是有很大区别的。简而言之，凡是倾销，都在可“反”范围之内；但对补贴，就应区别对待，不全是都在可“反”范围之内。因此，反补贴争端处理就显得较为复杂和困难。
二、中美反补贴争端的两个层面与主要案例
中美反补贴争端错综复杂，但主要表现在两个层面上：一个是在W T O 争端解决机制的层面上，两国政府就反补贴贸易争端各自向世贸组织提出争端解决要求，由世贸组织争端解决机构审理双方的争端；另一个是在中美两国国内法层面上，即由两国国内企业分别向各自
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政府提出对对方出口产品的反补贴调查要求，而由政府主管部门进行反补贴调查①。
1.W T O争端解决机制层面
自中国于2001年12月正式成为W T O成员后，中美在W T O内利用其争端解决机制解决双方之间的贸易争端案件不断上升，截至2009年7月，双方共发生12起②W T O贸易争端案件，美国成为中国在W T O争端解决机制内案件最多的成员③。其中，有关反补贴争端最多，共有4起，占全部争端案的1/3。其中，美国诉中国2起，中国诉美国2起。
(1)美国诉中国反补贴案件
1)2007年2月2日，美国政府正式就“中国对企业退减免税措施”(DS358)向世贸组织提出诉讼，要求与中国在世贸组织争端解决机制下展开磋商。2007年3月20日和6月22日，中美在日内瓦进行了建设性的磋商，同年11月29日，中国常驻世界贸易组织大使孙振宇在日内瓦与美国驻世贸组织大使签署了有关磋商解决双方补贴争端案的谅解备忘录。双方通过协商解决了此一争议。
2)2008年12月19日，美国政府要求就“出口实绩补贴措施案”(DS387)与中国进行W T O争端解决机制项下的磋商。美方认为，中国对“知名品牌”项目的出口现金奖励、为出口商提供优惠贷款、为出口新产品的研发提供资金以及降低出口信贷保险费用等措施违反世贸组织的规则。2009年2月3日，世贸组
织发布中国接受磋商的文件。目前，自请求磋商后处于既未请求设立专家组，也未通知进一步进展的状态。
(2)中国诉美国反补贴案件
1)2007年9月14日，应中国政府的要求,W T O散发了中国就铜版纸反倾销和反补贴案提请与美国在W T O内进行磋商的请求，后此案因美国国际贸易委员会于2007年11月20日对中国铜版纸案作出美国产业没有受到损害的裁决而至今无进一步的发展。该案实际处于既未申请设立专家组，也未通知进一步进展的休眠状态。
2)2008年9月19日，中国政府通过常驻W T O代表团致函美方，就美国对中国标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎采取的反补贴和反倾销措施提起了W T O争端解决项下的磋商请求。双方于2008年11月14日就此案进行了磋商，但磋商未能解决中国重点关注的问题。中国于2008年12月22日要求世界贸易组织设立专家组，美国按照相关程序阻止了专家组的设立。经中国再次要求,2009年1月20日，世贸组织决定设立专家小组，调查美国对华出口产品实施反倾销和反补贴措施的合法性。目前，该案仍在审理中。
2.国内法层面
在国内法层面上，中美两国也进行了反补贴的较量。
(1)美国诉中国反补贴案件
2006年10月31日，美国新页(Ne w Page)公司向美国国际贸易委员会提出申请，要求对从中国进口的铜版纸进行反倾销和反补贴调查④，从而拉开了对中国产品进行反补贴调查的序幕⑤。短短不到3年时间，截至2009年7月31日，美国对中国产品共进行了19起反补贴调查⑥，中国是美国同期针对国外产品进行反补贴调查力度最强的国家，也是数量最多的国家。例如，美国相关企业在2007年6月的1个月内就提起4起针对中国的反补贴调查⑦，在2009年6月美国政府就决定对中国发起3起反补贴调查⑧，这在美国反补贴调查历史上实为罕见。调查产品涉及钢铁、化工、轻工等产业，尤其是钢铁产业；在已完成调查的案件中，大多数被调查的中国产品被课以征收高额的反补贴税。
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(2)中国诉美国反补贴案件
中国于1997年制定了第一个反倾销和反补贴条例，并于同年进行了针对外国进口产品的第一起反倾销调查，但从未进行过反补贴调查。然而,2009年6月1日，中国商务部决定对原产于美国的进口取向电工钢进行反补贴调查⑨。这是中国自颁布反补贴法律以来，第一次针对外国进口产品的反补贴调查，而这个第一次恰恰又是针对美国产品。目前该案正在审理中。
①
②
③
④
⑤
⑥
⑦
⑧
⑨
按照中美两国国内法规定，政府也可主动对进口产品进行反补贴调查，但在两国的实践上还没有先例。
这12起案件中美国诉中国8起，中国诉美国4起。见htt p:// www./english/trat op-e/dis pu_by_country_e.ht m。
根据世贸组织网站资料统计整理所得。
迄今为止，美国对中国产品进行的反补贴调查，也都进行反倾销调查，即所谓的“双反”调查，为本文主题需要，以下均简称“反补贴”或“反补贴调查”。
此前，尽管美国对中国产品进行反倾销调查非常频繁，但从未对中国产品进行反补贴调查。然而,2007年3月30日，美国商务部正式发布了对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁的决定，此案初裁结果的正式发布标志着美国政府已经实行23年的不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策发生了重大改变。
根据美国商务部网站(htt p:// mmerce.g ov/)和中国贸易救济信息网(htt p://www.cacs.g ov/)资料整理。
这4起针对中国的反补贴调查是：焊缝钢管案(20072627)、工程轮胎案(20072628)、薄壁矩形管案(200726227)和复合编织袋案(200726228)。
这3起针对中国的反补贴调查是：预应力混凝土结构用钢绞线案(200926217)、钢格板案(200926219)和钢丝层板案(200926226)。
参见中国商务部公告2009年第41号。资料来源：中国商务部网站。vrml实例
三、中美反补贴争端的政治经济背景
中美建交30年来，特别是本世纪以来，中美两国贸易得到了快速的发展，据美国商务部统计，双边贸易额在2008年已达4092.0亿美元，中国已成了美国的全球第三大贸易伙伴①；据我国海关统计数据显示，美国是中国的全球第二大贸易伙伴，仅次于欧盟。随着两国贸易的发展，两国之间的贸易争端也不断产生。通常来说，这也符合贸易发展的一般规律，也不值得大惊小怪。然而，中美反补贴争端产生和发展的背景及原因比较复杂，尤其对美国而言，更是如此。
1.美国对中国反补贴的背景(1)美国国会的政治压力
从2003年起，美国国会的一些议员就开始不断提出有关中国的贸易提案。在提案中，先是迫使中国执行贸易协定，然后是要求指控中国操纵汇率，并以此为由要对中国商品征收反补贴关税。2005年7月，一个内
容广泛的综合性法案，即《美国贸易权利执行法案》被提出，要求扩大反补贴法的适用范围，使之可以应用到中国等“非市场经济”国家的商品。该法案以255∶168的投票结果在美国众议院获得通过②。美国国会一些参议员也提交多项向中国进口产品征收反补贴税的议案，如《2005年制止海外补贴税法案》等③。美国国会参、众两院主要针对中国的频繁立法活动，无疑是美国挑起反补贴争端的重要原因。
(2)巨大的贸易逆差
中美两国之间的贸易逆差问题一直伴随着中美贸易的整个过程，并随着中美贸易的发展而发展，而且矛盾日益突出和尖锐，已经成了中美两国之间贸易争议的焦点。长期以来，虽然两国政府对贸易不平衡问题都想方设法加以解决，但双方在逆差产生、逆差幅度、产生原因以及解决办法等方面还存在巨大的差异④。中美双方最近4年贸易统计的差别情况如表1所示。 从表1可以看出,2005～2008年4年双方关于美国
表1
2005～2008年中美贸易双方统计情况
(单位：亿美元)
年份
中方统计⑤
贸易总额
自美进口
对美出口
差额
美方统计
贸易总额
自华进口
对华出口
差额
2005⑥2116.3487.31629.01141.729022435418-20172006⑦2626.8592.12034.71442.634302878552-23262007⑧3020.8693.82327.01633.23867.53215.1652.4-2562.72008⑨
3337.4
814.4
2523.0
1708.6
4092.0
3378.0
715.0
-2663.0
① 根据美国商务部的统计资料，美国前三大贸易伙伴是(欧盟不作为独立的贸易伙伴):1.加拿大;2.墨西哥;3.中国。
② 参见高永富:《中美反补贴争端的起源与发展趋势》,《世界经济研究》,2007年第10期。 ③ 同注②。
④ 参见高永富:《中美贸易不平衡问题及其解决途径研究》,《国际贸易》,2009年2月号。
⑤ 美国统计总署外国贸易统计主要贸易伙伴统计数据-Top Trading Partners 2Total Trade,Ex ports,I m ports Year 2t o 2Date 2004～2008,ht 2t p://www .census .gov/f oreign -trade /statistics/highlights/t op /t op 0612.ht m l 。
⑥ 中国商务部《国别贸易投资环境报告2006》,“美国”部分，人民出版社2006年4月版，第79页。
⑦ 中国商务部《国别贸易投资环境报告2007》,“美国”部分，第102页。 ⑧ 中国商务部《国别贸易投资环境报告2008》,“美国”部分，第91页。 ⑨ 中国商务部《国别贸易投资环境报告2009》,“美国”部分，第104页。 ⑩ 见美国商务部网站(htt p://www .co mmerce .g ov/“Press Release ”
),“Co mmerce App lies Anti 2subsidy La w t o China ”,2007年3月30日。
贸易逆差的统计相差分别是2005年为875.3亿美元,
2006年为883.4亿美元,2007年为929.2亿美元,2008
年双方统计相差954.4亿美元，呈连续递增的趋势。当然，中美贸易不平衡是客观存在的，美国的贸易逆差也是比较大的。美国，尤其是美国国会和美国政府的一些人士认为，中美贸易逆差问题主要是由于中国采取的不公平贸易行为造成的，如倾销、补贴、政府操纵人民币汇率等，因此，美国除对中国产品反倾销外，还要进行反补贴等贸易救济措施。美国前商务部长古铁雷斯明确表示说:“中国的经济发展已经达到我们可以适用另一种贸易救济手段(即反补贴法)的程度了。现在的中国已今非昔比。随着中国经济的发展，我们确保美国企业得到平等待遇的手段也要增加。反补贴初裁表明美国商务部将继续履行为美国制造商、工人和农民创造公平竞
争的环境。”
⑩(3)美国一些产业产品竞争力下降
众所周知，迄今为止美国依然是世界上最大的制造业大国，尤其是在一些高技术、高附加值产品领域，如集
成电路、微电子组件及航空航天器及运载工具、机器、设备及其部件等资本技术密集型产品方面，具有极强的竞
争力。但也不可否认，随着世界经济的发展、发展中国家经济的不断发展以及美国产业结构的调整，美国某些领域的一些产品，如某些钢铁、化工、纺织、服装等劳动密集型产品，其竞争力下降。为了保护美国这些产业，防止失业率上升，美国政府频繁使用各种贸易救济措施和贸易保护做法，包括反倾销、反补贴、保障措施、特别保障措施、进口限制甚至“购买美国货”等，在近两年的金融和经济危机期间更是如此。
(4)美国政府政策的变化
1984年，美国商务部就认为，反补贴法作为一部法律，不适用于非市场经济国家，因为补贴是一种市场经济现象，不可能存在于非市场经济国家①。20世纪90年代初，发生在中美之间的第一起电扇反补
贴案，也被美国商务部最终裁定不适用美国反补贴法②。然而，随着中美贸易的迅速增长，贸易争端的日益尖锐，美国政府受到了国会巨大的压力以及美国一部分企业和企业团体的强烈要求，再加上政府一些官员和学者的呼吁，要求美国政府改变以往“不把美国反补贴法律适用于非市场经济国家”政策的情况下，美国商务部改变了23年来美国不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策，于2006年11月开始对从中国进口的铜版纸进行反补贴调查。这是美国首次对中国进口产品适用反补贴法。至此，反补贴也就成为美国针对中国进行贸易保护的新的形式和手段。
此外，美国不仅在国内法层面上针对中国的进口产品进行反补贴调查，为了更好地和在更大的范围内保护美国产业的利益，美国还利用W T O争端解决机制，在中国政府于2006年4月向世贸组织通报了近80项政府补贴后，美国在W T O提出新的反补贴磋商的可能性就迅速增加了。同年7月，美国贸易代表一直在分析中国关于补贴的通报，并且开始与中国进行对话，同时也为向世贸组织申诉做准备。8月，美国正式向中国发出一份要求中国减少约6项出口补贴的谅解备忘录，中国拒绝了这一要求。2007年元月，当时的布什政府在征求欧盟和美国产业界团体是否将支持其针对中国出口补贴提起W T O争端解决案件后，美国终于获得了时机，于2月2日在W T O层面上针对中国有关补贴的政策和法律，提出磋商和解决争端的请求。这样，中美在W T O层面上也拉开了反补贴争端的序幕。
2.中国对美国反补贴的背景与主要案例
不可否认，相比较美国对中国反补贴的背景，中国对美国反补贴的背景就要简单得多。
如前所述，美国商务部2006年11月决定对中国铜版纸进行反补贴调查，并于2007年3月30日正式发布了反补贴初裁的决定，认定中国企业的净补贴率为10.9%～20.35%。中国政府认为，美国这一做法违背了美国政府长期以来不对“非市场经济国家”进行反补贴的政策，中国还认为这一做法对中国不公平，美国既不承认中国的市场经济地位，同时又对中国进行反补贴调查。经过一段时间准备，中国政府于2007年9月14日，向W T O就铜版纸反倾销和反补贴案提请与美国在W T O内进行磋商的请求。这也是中国政府首次就美国反补贴问题诉诸W T O争端解决机制，但这是被美国政府“逼”出来的。中国政府第二次将美国反补贴问题诉诸W T O争端解决机制也是如此③。
决定论和非决定论的分歧在于
在中国国内法层面上，如前所述，中国自1997年颁布反倾销和反补贴条例以来，从未对外国进口产品进行过反补贴调查。但中国政府和企业对美国的补贴做法，尤其是美国对其钢铁行业的补贴，历来有不同看法。特别在金融危机发生后，美国政府的补贴做法更是变本加厉④。因此,2009年4月29日，当中国商务部收到了国内钢铁企业递交的申请书，要求对自美国进口的取向电工钢进行“双反”调查，中国商务部经审查并采取适当程序后，于2009年6月1日发布40号公告和41号公告对原产美国的进口取向电工钢(硅钢)进行反倾销和反补贴调查⑤。这是中国首次对进口产品进行反补贴调查，也是首次对来自一个国家的进口产品同时进行反倾销和反补贴调查(“双反”调查)。
四、中美反补贴争端与国际贸易规则
中美反补贴争端涉及的问题多而复杂，面也较广，中美双方的观点也针锋相对。总体而言，有关中美反补贴争端涉及到的国际贸易规则在多边贸易体系中就是W T O协定以及W T O的反补贴规则，双方的观点和主要
①
②
③
④
⑤
参见高永富:《中美反补贴争端的起源与发展趋势》,《世界经济研究》,2007年第10期。
参见高永富、张玉卿主编:《国际反倾销法》，复旦大学出版社2001年7月版，第471页。
在美国于2008年9月初前已对中国标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎等4起反补贴案作出肯定裁决后，中国政府于2008年9月19日致函美方，提起了W T O争端解决项下的磋商请求。
美国总统奥巴马于2009年2月16日签署生效的《2009年美国复兴与再投资法》就含有对美国钢铁行业的补贴规定，即所谓的“购买美国货”条款。此外，还包括了要求美国国土安全部购买美国生产的纺织品和服装的内容。
参见中国贸易救济信息网:《商务部负责人介绍我国首起“双反”调查案的有关情况》,2009年7月6日。
问题如下。
1.美国关于反补贴争端的观点和主要问题
美国认为中国的补贴政策和做法既不符合W T O的规则，又违反了中国政府入世的承诺。例如，在美国政府于2008年12月19日要求就出口实绩补贴措施与中国进行W T O争端解决机制项下的磋商中，美国认为中国的出口实绩补贴措施①:(1)不符合1994年关贸总协定第3条关于国民待遇的规定;(2)不符合W T O反补贴协定第3条关于禁止性补贴的规定;(3)不符合农业协定第3(减让和承诺的并入)、9(出口补贴承诺)和10 (防止规避出口补贴承诺)条的规定;(4)违反了中国加入议定书第1(总体情况)和12(农业)条规定;(5)违反了中国加入(世贸组织)工作组报告书第234段(农业出口补贴)的规定。
美国商务部在裁定中国企业存在补贴所涉及的主要问题有：中国政府对企业生产投入的补贴，企业政策性贷款补贴，政府税收减免优惠，债务豁免或债转股措施以及政府低价出让土地使用权等②。
2.中国关于反补贴争端的观点和主要问题
中国认为美国的反补贴政策和做法既不符合W T O 的规则，又违反了中国入世议定书的规定。例如，在中国政府于2008年9月19日要求就美国对中国标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎采取的反补贴和反倾销措施提起的W T O争端解决项下的磋商请求中，中国认为美国针对中国产品的双反调查和裁决存在的问题是③:(1)不符合1994年关贸总协定第1(普遍最惠国待遇)和6(反倾销税和反补贴税)条的规定;(2)不符合W T O反补贴协定第1、2、10、12、13、14、19和32条的规定④;(3)不符合W T O反倾销协定第1、2、6、9和18条规定⑤;(4)违反了中国加入议定书第15条规定⑥;
中国商务部于2009年6月1日决定对原产于美国的进口取向电工钢进行反补贴调查所涉及的补贴项目有22项，既包括美国联邦政府层面的补贴项目，也包括美国州政府层面的补贴项目；其中不少是涉及美国立法方面的规定，也有一些是美国政府所采取的做法和措施⑦。
中美关于反补贴争端的一些观点和主要问题，从法律上来说，目前还很难断定孰是孰非，因为中美在W T O 层面4起有关反补贴的争端，双方磋商解决的有1起⑧,1起处于事实上的休眠状态⑨，另外2起尚在处理中 λυ。美国政府对中国产品的反补贴调查和裁决，其自称是合法的，也是不违反W T O规则的，但受到中国政府针锋相对的挑战，如前所述,W T O尚在处理中。而中国政府对美国产品的反补贴调查还在进行中，尚未作出裁决，美国也未对此采取任何行动。因此，从法律上来说，可用一句话来概括，即中美之间关于反补贴争端的合法性和合规性待定。
五、解决中美反补贴争端的途径选择
中美反补贴争端的产生时间不长，但其产生的背景很复杂，涉及的问题也比较多，利益冲突也很大，因而也增大了中美反补贴争端解决的难度。笔者作为研究中美贸易和法律的人士，愿就解决中美反补贴争端的途径提出一些粗浅建议，供中美两国政府有关部门参考。
第一，借用国外一位研究贸易争端解决专家的观点，他认为，解决争端的最佳方法就是不让争端事项产生。因此，解决中美反补贴争端的最佳途径就是尽一切可能防止和避免补贴争端的产生。如何才能做到防止和避免补贴争端的产生呢?笔者认为，至少要做到以下3点:
首先，尊重并充分考虑贸易对方的利益。应该承认，一国政府完全有权利主张并维护本国的利益 λϖ，在反补贴领域也是如此；但在经济全球化的今天，也应承认，一国政府在主张并维护本国利益的同时，也应尊重并充分考虑贸易对方的利益。那种以邻为壑不应成为当今世界一国政府制定和实施政策的首选。经济全球化下的中美贸易，应以贸易利益双赢作为贸易政策的首选目标。
其次，充分认识补贴的双重特性，尤其是补贴的负①
②
③
④
⑤
⑥
⑦
⑧
⑨
λυ
λϖ
见世界贸易组织文件:W T/DS387/1;G/L/879;G/S C M/D81/1; G/AG/GE N/79，第11页,2009年1月7日。
根据美国商务部在2008年7月31日前已作出最终裁决的7起案件公告材料整理而成。
见世界贸易组织文件:W T/DS379/1;G/L/854;G/S C M/D78/1; G/ADP/D74/1，第3页,2008年9月22日。
见W T O反补贴协定。
见W T O反倾销协定。
见中国加入议定书第15条。
中国商务部对补贴的调查有22项；美国地方(州)政府项目6项；中国商务部对申请人指控的补贴项目不予调查的有5项。资料来源：中国商务部公告2009年第41号。
见W T/DS358,2007年2月7日。
见W T/DS368,2007年9月18日。
即W T/DS379和W T/DS387。
美国学者路易斯・亨金(Louis Henkin)国家“主权”的五要素是：国家独立、国家平等、国家自治、国家的不可干涉性和国家致力于实现自己所认同的国家利益。参见路易斯・亨金:《国际法：政治与价值》张乃根等译，中国政法大学出版社2005年，第146-148页。
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