中国软科学2021年第1期
长三角一体化背景下的城乡统一建设用地市场: 理论逻辑、现实困境与推进路径 王汉杰\刘畅2，于晓华3
(1.西南大学经济管理学院，重庆400715;
2.吉林农业大学经济管理学院，吉林长春130118;
3.哥廷根大学农业经济与农村发展系，德国哥廷根37075) 摘要：突破体制性障碍，实现城乡之间土地要素的自由流动是推动长三角地区高质量一体化发展的重要引擎。
尽管新《土地管理法》的修订从法律上确立了集体经营性建设用地交易的合法地位，为长三角地区统一城乡建 设用地市场奠定了制度基础，但长三角地区统一城乡建设用地市场仍面临着诸多挑战。因此，本文首先梳理了 我国城乡统一建设用地市场的政策演变脉络与理论逻辑，并基于长三角地区城乡建设用地市场发展的基本状 况，深入剖析其构建城乡统一建设用地市场的现实困境。在此基础上，从“运行机制、规划试点、主体培育、分步 推进、风险防控”5个层面针对性地提出了长三角地区统一城乡建设用地市场的战略构思。 关键词：长三角一体化；城乡统一建设用地；理论逻辑；现实困境；突破路径
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1005 - 0566(2021)01 -0076 - 09
Urban-rural Unified Construction Land Market under the
Background of Integration of the Yangtze River Delta：
Theoretical Logic, Realistic Dilemma and Breakthrough Path
W A N G Hanjie1, LIU Chang2, Y U Xiaohua3
(1. College o f Economics and Management, Southwest University, Chongqing400715 , China；
2. College o f Economics and Management, Jilin Agricultural University^ Jilin Changchun130118, China；
3. Department o f Agricultural Economics and Rural Development, University o f Gottingen, Gottingen37075, Germany)
A b s t r a c t：
B re a k in g th ro u g h in s titu tio n a l b a r rie r s a n d re a liz in g th e fre e flow o f la n d e le m e n ts b e tw e e n u rb a n a n d ru ra l
a r e a s a r e im p o rta n t e n g in e s fo r p ro m o tin g th e h ig h-q u a lity in te g ra te d d e v e lo p m e n t in th e Y an g tze R iv e r D e lta region.
A lth o u g h th e re v isio n o f th e new“ L an d M a n a g e m e n t L aw” leg ally e s ta b lis h e d th e le g a l s ta tu s o f co lle c tiv e ly m a n a g e d
uc2005c o n s tru c tio n la n
d tr a n s a c tio n s a n d la id th
e in stitu tio n a l fo u n d a tio n fo r th e u n ifie d u rb a n a n d ru ra l c o n s tru c tio n la n d
m a rk e t in th e Y a n g tz e R iv e r D e lta r e g io n, th e u n ifie d u rb a n a n d ru ra l c o n s tru c tio n la n d m a rk e t in th e Y an g tze R iv e r
D e lta re g io n is s till fa c in g m a n y c h a lle n g e s. T h e re f o r e, th is p a p e r su m m a riz e s th e p o lic y e v o lu tio n a n d th e o re tic a l logic
of u r b a n-r u r a l u n ifie d c o n s tru c tio n la n d m a rk e t. B a se d o n th e s itu a tio n o f th e u r b a n-r u r a l c o n s tru c tio n la n d m ark et
收稿日期：2020 -05 -31 修回日期：2020 -12 -20天津市人口与计划生育条例
基金项目：研究阐释党的十九届四中全会精神国家社会科学基金重点项目（20AZD080)；国家自然科学基金面上项目（71773099)；国家 社会科学基金青年项目（20CSH048)；农业农村部农村金融调査(05190084)；重庆市高校哲学社会科学协同创新团队；中央高校基本科研业 务费专项资金创新团队项目（SWU2009105)。
作者简介：王汉杰（1990—），男，福建漳州人，西南大学经济管理学院研究员，博士，研究方向为农业经济与农村发展。
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城镇化与区域发展长三角一体化背景下的城乡统一建设用地市场：理论逻辑、现实困境与推进路径
d ev
e lo p m e n t in th e Y an g tze R iv e r D e lta r e g io n, th is p a p e r a n a ly z e s th e p r a c tic a l d ile m m a in b u ild in g a n u r b a n-r u r a l
u n ifie d c o n s tru c tio n la n d m a rk e t. F in a lly, th is p a p e r p ro p o se s th e b re a k th ro u g h p a th fro m five d im e n sio n s.
Key words：in te g ra tio n o f th e Y an g tze R iv e r D e lta；u n ifie d u rb a n a n d ru ra l c o n s tru c tio n l a n d；th e o re tic a l lo g ic；
p ra c tic a l d ile m m a；b re a k th ro u g h p a th
作为国家核心区域发展战略，长三角一体化 发展是引领新时代经济高质量发展的重要引擎。从一体化的内涵来看，所蕴含的是在一定的区域 经济范围内，通过制度体制改革，逐步实现资源与 要素的自由流动[1]。土地要素对促进经济发展、保障地方财政资源以及改善人民居住条件至关重 要。然而，以往的土地利用市场存在严格管制，在 产业间和区域间形成了严重的分割，这阻碍了土 地利用效率的提高。城乡建设用地作为区域经济 发展的主要载体，其配置效率的提升有助于促进 区域经济的协调发展。长三角一体化内在要求 建立统一的城乡建设用地市场，以要素市场一体 化促进经济一体化[3]。
小数定律
工业化、城镇化的快速发展推动了城乡建设 用地需求的急剧攀升，城乡二元以及区域分割的 土地市场管理制度的弊端日渐凸显，严重制约了 长三角地区一体化的可持续发展。如表1所示，从 2016—2018年，长三角地区的建设用地需求不断提升，仅依法征用的集体所有土地面积就增长了约50%，若
再考虑“灰市场”上非法交易 的集体建设用地面积，其增长速度将更加惊人。因此，2019年年底中共中央、国务院印发的《长 江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场，依法有序推进 集体经营性建设用地入市”，从而推动长三角地 区土地要素的市场化改革，提升土地要素的配置效率。
表1长三角地区土地使用现5犬单位:km2年份建成区面积城市建设用地面积征用土地面积
20162493. 252703. 25102.5
20172573.5，2756.75117.25
20182706. 252803148. 75
注：数据来源于国家统计局。
随着长三角地区一体化进程的不断推进，经 济社会活动的集聚效应也在逐渐显现，但制度层 面的深层次障碍直接提升了一体化的制度性交易 成本W。具体而言，土地是一体化发展的核心要 素，但现有的制度安排严重阻碍了土地要素的自 由流动[5]。在二元土地制度下，地方政府垄断了 建设用地的一级市场，集体经营性建设用地被排 除在外。长期以来，长三角地区地方政府以低价方式征收集体建设用地后，再以较高的价格在二 级市场中出让，从中形成了巨额的土地财政收入。据统计数据显示，在
2019年全国土地出让金排名 前20位的城市中，长三角地区占据了六席（杭州、上海、南京、苏州、宁波、绍兴)®。这一发展模式存 在以下4个主要弊端：一是不利于市场机制的发挥。在城乡二元土地制度下，城乡土地要素无法 自由流动，导致土地要素需求者需支付更高的要 素使用价格，而集体建设用地价值则无法充分体现，这扭曲了价格机制、供求机制及竞争机制的调 节功能。二是不利于城乡协调发展。一方面，地 方政府的土地征收绝大部分仅以原土地用途进行 补偿，而非征地的实际用途，这导致了大量体纠 纷事件，威胁到农村地区的稳定发展；另一方面，较低的征收价格直接损害了农民的经济利益，扩 大了城乡之间的收人差距。三是不利于城乡建设 用地市场的健康发展。在潜在经济利益的驱动下，大量集体建设用地进人了灰交易市场，由此 形成的大量小产权房屡见不鲜，这严重阻碍了城 乡建设用地市场的可持续发展。四是建设土地 整体利用效率低下，造成了建设用地细碎化和乡村建设用地的巨大浪费。在以上4个方面不 利因素的作用下，长三角地区的一体化发展面临巨大挑战。以上分析充分表明，长三角地区的一体化发展已进人制度变革的深水区，必须
①参见w w w. time-weekly, com/wap-article/265805。
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着力破除阻碍城乡土地要素自由流动的体制性障碍。
从已有研究来看，国内外学者大量探讨了城 乡二元土地制度的不利影响与解决途径。总体而 言，二元土地制度极不利于城乡之间的协调发展[6]。以地方政府垄断的土地供给模式制约了城 镇地区的经济增长[7]，相比行政干预而言，市场化 的土地资源配置具有更高的效率W。尤其是对于 农村土地而言，农村土地整理能够有效促进城乡 之间的融合发展，提升城乡的发展质量[9]。然而，要统一我国城乡建设用地市场，面临着分割效应 大于融合效应、交易成本过高等问题[1°]。同时，土 地产权的细碎化是导致我国农村土地配置效率低下 的主要原因[11]，因此必须从明晰农村土地产权的方 向解决集体建设用地人市的制度障碍[12]。在 此基础上，部分学者进一步提出了统一城乡建设 用地市场的具体思路。如黄珂等（2016)[|3]认为 应从交易平台构建、交易规则设置等方面进行城 镇建设用地市场与农村集体建设用地市场的整合 与对接。黄忠(2018)[|4]提出了以“双轮驱动”模式 构建城乡统一建设用地市场，即“实物流转”与“地 票流转”两种模式并行。
既有丰富的理论研究与实践探索为本文提供 了扎实的逻辑起点。然而，现有研究更多的是基 于《土地管理法》修订以前的社会经济背景，其论 述重点偏向于集体经营性建设用地交易在缺乏合 法地位下的思考与探索。步人新时代，在党中央 高度重视以要素自由流动推动长三角地区高质量 一体化发展的背景下，集体经营性建设用地交易 已具备合法地位。本文将具体讨论两个问题：一 是如何在长三角地区统一城市和农村的建设用地 市场；二是如何在长三角的三省一市建立跨省的 统一建设用地市场。
―、城乡统一建设用地市场的宏观政策演变 脉络与经济涵义 ，
(一）政策演变
1998年以前，地方政府发展经济和进行城市 建设占用耕地基本不受约束，导致优质耕地大量 流失，引发全社会对保障粮食安全的担忧。1998 78年修订的《土地管理法》以切实保护耕地、实施土 地用途管制为重点，提出实施“占多少、垦多少”的耕地占用补偿制度，并通过土地利用总体规划和 年度计划控制新增建设用地指标，以控制建设用 地总量、确保耕地面积不减少。1999年原国土资 源部出台了 “土地置换”与“指标折抵”两项政策，为地方政府在计划指标之外提供了新的建设用地 指标来源。基于土地置换与指标折抵的政策设计,2004年颁布的《国务院关于深化改革严格土地 管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇 建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。该制度设计开始将城乡之间的建设用地市场通过 所谓的“增减挂钩”联系起来。但在早期的制度框 架体系中，集体建设用地的流转范围十分有限，2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农 村建设的若干意见》以及2007年《关于严格执行 有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等政 策文件中，均严格禁止将集体建设用地用于非农 建设的交易活动。直到2008年召开的十七届三中 全会，才基本确立了统一城乡建设用地市场的政 策方向。《中共中央关于推进农村改革发展若干 重大问题的决定》重点明确了集体经营性建设用 地的两方面内容：一是集体经营性建设用地的交 易必须是有形的、规范的；二是确立了集体经营性 建设用地与国有土地享有平等的权益。2013年十 八届三中全会发布的《中共中央关
于全面深化改 革若干重大问题的决定》，从拓宽集体经营建设用 地的交易活动（如出租、出让、入股）、规定集体经 营建设用地与国有土地“同地、同权、同价”等方 面，为城乡统一建设用地市场的发展指明了新的 方向。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建 设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》进 一步奠定了城乡统一建设用地市场的试点工作。可见，在前期的政策演变过程中，城乡统一建设用 地市场经历了从“明令禁止”“逐步放开”到“试点 推动”的发展过程。
尽管中央政府意识到城乡统一建设用地市场 的必要性并颁布了一系列政策文件，但这与当时 的《土地管理法》规定存在一定冲突。为此，2015
城镇化与区域发展长三角一体化背景下的城乡统一建设用地市场：理论逻辑、现实困境与推进路径年国务院提请审议《关于授权国务院在北京市大 兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有 关法律规定的决定（草案）》。该草案明确了 33个 试点县暂停现行《土地管理法》的相关规定，允许 存量农村集体经营性建设用地进行出租、出让、人 股等，与国有土地实现“同地、同权、同价”，这为建 立城乡统一建设用地市场的制度基础创造了良好 的开端。2017年年底，33个试点县在试点期满时， 人大常委会将试点期延长至2018年年底，该试点 的成功为新《土地管理法》的修订做好了充分的准 备。在试点地区城乡统一建设用地市场有序运转 的基础上，2019年发布的《关于坚持农业农村优先 发展做好“三农”工作的若干意见》，全面铺开了集 体经营性建设用地人市改革，推动城乡之间土地 要素的自由流动。紧接着，2020年初正式实施的 新《土地管理法》为集体经营性建设用地入市作
出 了一系列规定，其中第63条规定，经本集体经济组
织2/3以上成员或村民代表同意，可将符合规划、
依法登记的集体经营性建设用地出让、出租给集
体经济组织以外的组织或个人，且使用者可将该
土地使用权进行转让、互换或抵押。这一规定从
根本上为集体经营性建设用地人市提供了法律基
础，从法制上破除了城乡二元土地制度。2020年4
月9日中共中央、国务院最新印发的《关于构建更
加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出
应加快探索建立全国性的建设用地交易机制。综
观我国城乡统一建设用地市场的宏观政策演变脉
络，可以得出以下初步判断：城乡统一建设用地市 场的法律制度基础已初步形成，这为长三角地区 城乡之间土地要素的自由流动创造了良好的制度• 环境。然而，如何真正确立具备可操作性的城乡 统一建设用地市场的交易机制，依然有待进一步 探索。(二）建设城乡统一建设用地市场的经济涵义为保护粮食安全，我国对土地实行了严格的 管制[3]，对占用农地采取了“占补平衡”，对城乡建 设用地指
标采取了 “增减挂钩”，要求在“建新地”的时候要有相应的“拆旧地”来使得耕地总量得到 保护。从经济学上讲，我们假设建设用地总量一 定，在图1中表示为横轴O T ，建设用地分布在城市 和农村。如果城乡建设用地市场是分割的，由于 土地不可移动，城市的建设用地面积为O Q ，农村 建设用地面积为Q T 。现有城乡建设用地的边际回 报存在差异，城市建设用地边际回报为Q B ，农村 (集体)建设用地的边际回报为Q C ，农村的边际回 报显然低于城市。如果存在一个交易市场，比如 重庆的“地票”制度，农村的低边际回报建设用地 指标就会卖给城市，最终会达到一个市场均衡，即 A 点。在A 点，城市建设土地的边际回报M R u 等 于农村建设用地的边际回报M R r ，此时城市和农村 的建设用地总量分别为O E 和E T 。这将有利于提 升土地利用效率，图1中阴影面积A B C 即为土地 交易获得的社会福利改善。
图1统一城乡建设用地市场的经济意义表2展示了长三角三省一市主要经济与城市 建设用地统计指标。以“单位城市建设用地面积 产生G D P ”来衡量土地的回报，可以发现上海、江 苏、浙江和安徽的城市建设用地回报存在一定差 异，分别为14.73亿元A m 2、22. 80亿元/k m 2、
25. 64 亿元/Ion2 和 13. 80 亿元/k m 2。
在各地的实践中，农村集体建设用地的转让 成本还是相对较低的®。这显示出了统一城乡建 设用地市场的巨大经济效益。此外，从土地供给
①资料来源：《新京报》，2019 年2 月 28 日。hUp ://w w w . bjnews . com . cn /feature /2019/02/28/551211. html 。
7内家拳法
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潜力来看，尽管在全国的农村集体建设用地中仅 有10% ~15%为经营性建设用地，但对于长三角 地区而言，其土地供给潜力要明显高于其他地区。这主要是由于长三角地区的农村经济发达，早期 发展了大量的农村企业，留下了大量的农村集体 经营性建设用地①。由此可见，长三角地区的集体 经营性建设用地供给潜力相对较大，且城市建设 用地的需求正处于上升趋势。
表2长三角三省一市主要经济和城市建设
用地统计指标
省份人均GDP
/元
单位城市
建设用地
面积产生
GDP(亿元/km2)
城市建设
用地占
市区面积
的比重/%
单位人均
GDP占用
城市建设
用地面积
洛湛铁路(km2/
万元）
人均
耕地
/亩
永久
基本
农田
保有率
/
%
上海11656214.7330. 17678. 880. 19789.03
江苏10065022.808.44438. 580.88285.76
浙江9638325.647.72390.020.60281.01
安徽3509213.80 6.21724.64 1.25284.00
资料来源:2017年《中国城市统计年鉴》《国土资源统计年鉴》(三）建设长三角统一建设用地市场的经济涵义
表2显示了长三角三省一市之间土地回报率 的差异。由于各省份的土地回报率不同，与图1的原理相似，若在各个省份之间自由交易，土地的利 用效率也将得到提升。如将安徽的建设用地指标 出售给浙江，会有利于长三角地区土地利用效率 的提高。然而，建设用地“增减挂钩”制度除了支 持深度贫困地区的试点省份之外，仍不允许建设 用地指标跨省自由交易。“集体建设用地人市”制度也处于试点阶段，对于跨省交易还没有明确的 规定。各地方政府对跨区交易存在一定顾虑，担 忧建设用地指标的过度出售可能导致未来建设用 地指标不足，妨碍本地经济长期发展，从而进一步 拉大地区间经济发展的差距。
二、长三角地区统_城乡建设用地市场的现实困境
目前，国家层面已形成加快推动城乡统一建 设用地市场的一致认识，在法律上也确立了城乡 统一建设用地市场的合法地位。值得注意的是, 尽管新《土地管理法》从宏观上奠定了城乡统一建 设用地市场的法律基础，但在微观主体的实施过 程中仍缺乏具体的政策指导。
①资料来源：www. sohu. com/a/337622302_234564。
(一〇政策指导框架缺位
新《土地管理法》从法律上正式确立了集体经 营性建设用地人市交易的合法性，但关于交易过 程中的具体细节仍未作出明确规定，这使得长三 角地区统一城乡建设用地市场缺乏成熟系统的政 策指导框架。具体而言，该修正法案尚未明确提 及集体经营性建设用地的人市范围、实施主体以 及人市收益分配3个核心方面的具体规定。
首先，人市范围应该如何规定？在目前法律 未明确规定的前提下，长三角地区是否能依据自 身情况明确集体经营性建设用地？尤其是关于两 类土地：一是增量集体经营性建设用地，二是通过 土地调整方式进行整合的土地。其次，集体经营 性建设用地的实施主体如何界定？在长三角地区 的试点工作中，集体经营性建设用地交易的实施 主体所涵盖的范围较广，各地在实践中的操作均 有所差异，
主要包括了农村集体经济组织、镇政 府、外部经济组织、乡镇资产经营公司等。在缺乏 法律明确规定下，容易导致责权模糊、利益争端等 问题。最后，如何确立集体经营性建设用地交易 的收益分配？从理论上看，利益分配主体主要包 括国家、集体以及农民。目前长三角地区的试点 地政府主要以调节金的形式参与收益分配，但收 取的比例各有不同，如江苏省武进区主要以交易 价格为依据，设立了 20% ~40%的调节金，而浙江省义乌市则以土地用途为主要依据征收相应的调节 金。收益分配问题是集体经营性建设用地市场的核 心问题，但目前政策框架中尚未作出明确规定。
(二）区域协调机制不健全
根据新《土地管理法》规定，集体经营性建设 用地人市的首要条件是该用地应符合土地发展规 划。统一的集体经营性建设用地规划有利于长三 角地区高质量一体化发展的区域布局。尽管建立 统一的城乡建设土地市场能促进区域经济发展，然而在区域一体化发展过程中往往面临着一个难 题，即如何在区域整体发展利益与各个区域的利 益诉求之间寻一个平衡点[15]。从实践上看，在 目前长三角地区的行政分割状态下，各区域更多
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