第２３卷第１期２０２１年３月
防灾科技学院学报Ｊ．ｏｆＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＤｉｓａｓｔｅｒＰｒｅｖｅｎｔｉｏｎ
Ｖｏｌ．２３，Ｎｏ．１Ｍａｒ．２０２１
———以深圳市为例
陈珑凯
（深圳市民太安风险管理研究院，广东深圳 ５１８０４０）
摘 要：以深圳市为例，运用应急管理的四阶段理论，分析了城市室内应急避难场所建设和管理过程中存在的主要问题，并提出了相应的对策。研究指出，室内避灾场所建设和管理的制度体系不完善、建设规划动态调整滞后、场所的功能和水平参差不齐以及运行管理不到位等原因是室内应急避难场所使用效能不高的关键问题。建议要尽快制定和完善场所建设和管理的地方规范、标准和相关制度。在城市整体建设规划的框架下，开展新一轮的场所建设规划。要加强对场所信息的宣传力度，落实场所突发事件应急预案的编制和演练，提高场所管理队伍的岗位能力。
关键词：室内应急避难场所；建设规划；制度体系；应急管理；防灾减灾中图分类号：ＴＵ９８４ １１＋６；Ｃ９３１；Ｘ４３
文献标识码：Ａ
文章编号：１６７３－８０４７（２０２１）０１－００７５－０５
收稿日期：２０２０－１２－０９
作者简介：陈珑凯（１９８８—），男，硕士，工程师，主要从事应急管理方面的研究．
０ 引言
hanhan 城市应急避难场所是现代城市为应对突发性灾害事件，保障众安全，临时躲避由灾害带来的直接或间接伤害而事先规划和建设、并备有一定救助功能设施的室内外安全场所。应急避难场所在灾害应对中发挥着不可替代的重要作用，它的规划与建设是提高城市综合防灾能力、减轻灾害影响、增强政府应急管理工作能力的重
要举措［１］。室外应急避难场所，作为灾民的一种
临时避难场所是非常及时和必要的，但长时间的露天避灾生活可能会带来诸如公共安全、卫生防疫以及饮食起居等方面困难和隐患。因此，目前国内外的专家学者都强调应急避难场所的建设
在太空中理家当代经济研究应坚持室内室外并重建设的原则［２－
３］
。
日本是地震灾害最为严重的国家之一，政府非常重视防灾减灾工作，从防灾立法、防灾规划、防灾经济政策到防灾具体措施等等，已建立了非常完善的防灾减灾体系。对避难场所的规划、建设和运维，有一套科学完整成熟的管理规定流程，２０１１年日本３·１１大地震，室内避难场所为救
助灾民发挥了巨大的作用［４
］
。日本强调城市建设应平灾结合，各类避难通道、避难场所等设施均融入城市建设规划。避难场所管理以地方政府为主，当地居民、自愿防灾组织主动与政府配
合［５］
。美国也是世界上震害最为严重的国家之
一，其抗震理论及规范，经过大地震的检验。美国抗震规范将应急避难场所定为最高风险等级，与重要医疗建筑风险级别相同，目的是保障其在发生罕遇地震后，应急避难场所能持续使用。美国就应急避难场所的建设建立了完善的法律法
规体系［６－
７］。我国应急避难场所的建设起步较
晚，２００３年建成首个标准的应急避难场所。我国的室内应急避难场所以地震应急避难场所为主，同时也兼顾应对其他灾害。经过多年的探索与实践，我国室内应急避难场所的发展取得了长足的进展，但在分布的合理性、标准规定的完善性、管理的有效性等尚存在一定的缺陷，“重建轻管”是我国室内应灾避难场所建设过程中存在的
主要问题［８－
１０］
。
深圳是中国四大一线城市之一，是中国改革开放建立的第一个经济特区。深圳自然地理条
防灾科技学院学报第２３卷
刘庆聚 ①深圳市统计局．深圳统计年鉴２０１１．１０１２．
②深圳市统计局。深圳市２
０１９年国民经济和社会发展统计公报．２０２０．件以及高强度的开发建设常导致自然灾害多发易发，而城市人口、资金、信息等要素高度密集、高速流动等因素，也直接影响了城市的承灾能力。为了提升深圳市应对突发性灾害事件的能力，原深圳市规划和国土资源委员会和原深圳市应急管理办公室分别于２０１０年、２０１２年印发了《深圳市应急避难场所专项规划（
２０１０－２０２０）》（深规土［２０１０］６６８号）（以下简称《专项规划》）和《深圳市室内应急避难场所规划（２０１０－２０２０）实施方案》（深应急办字［２０１２］１１１号），利用现有的学校、社区（街道）中心、文化场馆、体育设施、福利设施等场所，全面推进室内应急避难场所的建设。截至２
０２０年４月，深圳市已建成６１３个室内应急避难场所，充分发挥了应灾救助的重要作用。但在深圳市的室内应急避难场所建设与管理过程中也暴露出一些问题，影响了应灾需求。
１ 存在的问题
《专项规划》的颁布实施已近１０年，在深圳市委市政府的领导下，市政府相关职能部门和各区政府通力合作下，深圳市室内应急避难场所建设取得了阶段性的成果。审视深圳市室内应急避难场所建设走过的路程，对照“全灾种、大应急、大救援”的应急管理机制体制改革要求，根据构建“全生命周期、多灾种通用、全天候保障”的综合性应急避难场所建设目标
［１１］
，深圳市室内
应急避难场所建设工作还有很大的提升空间。１ １ 缺乏制度体系支撑，应急避难场所的建设效果难以衡量
应急避难场所制度体系，是指与应急避难场所全生命周期各环节或部分环节相关的法律法规、规章制度和标准规范。２０１０年和２０１２年，深圳市分别出台了《专项规划》及其实施方案，但缺乏应急避难场所的建设规范、地方建设标准化体系以及运营管理办法，给当时的室内应急避难场所的建设及管理带来了很大的困惑。尽管在２０１９年底，深圳市应急管理局颁布了《深圳市应急避难场所管理办法》，并于２
０２０年１月１０日开始执行，但距《专业规划》的实施已晚了１０年之久。
应急避难场所管理全生命周期涉及多元责任主体，场所的规划选址、建设改造、日常维护、灾时运行等工作都由政府某个职能部门或单位
牵头负责［１２］
。深圳市在室内应急避难场所的建
设和管理过程中，由于相应的制度体系未能形成，也没有其他省市可供参考和借鉴的规范标准或操作手册，各区及街道只能采取“边干、边协调、边调整”的工作模式推进室内应急避难场所的相关工作，建设效果难以用制度体系的尺度来衡量。
１ ２ 缺乏动态调整机制，《专项规划》的指导作用大打折扣
《专项规划》是在２０１０年制定的１０年规划，时至今日，当年的编制依据已发生了重大变化。一是深圳市的发展现状及预期的变化。深圳作为国家经济特区，城市建设与经济发展异常迅猛，尤其是随着国家中心城市及粤港澳大湾区的建设，深圳市的常住人口迅速增加，人口分布更趋优化，产业布局不断升级，基础设施逐步完善。例如，常住人口总量从２０１０年的１０３７ ２０万人
①
增长到２０１９年的１３４３ ８８万人②；行政区划从
２０１０年６个行政区和２个功能区，变化为２０１８年的９个行政区和２个功能区。二是新的规范、标准陆续出台。２０１０年《专项规划》出台后不久，国家和相关行业陆续制定、修订了一批与应急避难相关的技术标准，如《应急期受灾人员集中安置点基本要求》（ＭＺ／Ｔ０４０－２０１３）、《防灾避难场所设计规范》（ＧＢ５１１４３－２０１５）、《城镇应急避难场所通用技术要求》（ＧＢ／Ｔ３５６２４－２０１７）、《城市社区应急避难场所建设标准》（建标１８０－２０１７）等，在场所选址布局、设计、建设改造标准方面提出了更具体、明确的规范要求。但由于《专项规划》缺乏动态评估与优化调整机制，其在深圳市应急避难场所建设过程中已难以发挥其应有的指导作用。
１ ３ 缺乏统一的建设标准，应急避难场所的功能、水平参差不齐
由于没有室内应急避难场所建设标准可供
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第１期陈珑凯：城市室内应急避难场所现存的问题与对策———以深圳市为例
参考，深圳市早期建设的室内应急避难场所功能和水平普遍较低。除了应急避难所内部标识的悬挂和功能区的简单划分外，几乎没有进行应急供水、供电、厕所、照明、排水等基础设施的工程建设或工程改造。应急医疗、炊事等场地也是随意安排，有时只见到牌子未见到设施，而且悬挂的标识格式不一、形式多样。室内应急避难场所建设的中后期阶段（指《专项规划》的中后期），场所配置的功能设施逐渐丰富，但对于场所应配置的设施种类及人均设施数量尚未形成统一的标准。
概而言之，对日常使用人数较多、使用频率较高、建筑规模较大的室内应急避难场所，如学校、体育场、敬老院、救助中心等场地，应急功能配置较全；而像社区工作站、居委会大楼等办公行政场所这一类的室内应急避难场所，由于建筑面积等因素的限制，配置的设施标准一般都较低。
１ ４ 缺乏场所管理的组织保障，应急避难场所的管理效果不佳
一是平灾时期的转换出现短时混乱。应急避难场所的建设和管理一直遵循着“平灾结合、因地制宜”的原则。因此，当灾害发生，室内应急避难场所在收到启用指令后，预示着场所功能的转换和管理权的移交。在场所紧急启用过程中，由于日常管理单位和政府指定的灾时运行管理单位之间平常工作交叉较少，场所管理交接过程缺乏明确的规范流程，导致场所在平灾转换期间易出现管理真空地带。二是室内应急避难场所工作人员数量不足，岗位能力不强。室内应急避难场所工作人员可分为平时日常管理人员和灾时运行管理人员两类。目前，深圳市室内应急避难场所灾时运行管理的工作人员队伍几乎
都是临时组建的，在负责场所服务的同时，还需要完成本职工作，特别是社区服务站、党服务中心的工作人员及学校老师。临时组建的工作人员队伍虽然可以无缝对接场所的部分服务，如人员登记、食物发放、场地布置等任务，但在从事信息沟通、新闻发布、治安维护、后勤保障等工作方面就会存在岗位能力不足等问题，对避难场所灾时的正常运行会产生一定的影响。２ 对策与建议
２ １ 完善应急避难场所制度体系
一是组织编制《深圳市应急避难场所管理指引》。要充分参考借鉴日本、美国、英国等发达国家和地区的规范性指导文件，结合深圳市汛期转移避险、安置救助的实践经验，编制《深圳市应急避难场所管理指引》，针对场所日常维护、灾时启用、开放运行、善后处置等环节详细列明工作步骤及工作要求，对场所管理过程中可能出现的各种情况进行解释说明，并提供标准化的表格供场所使用单位参考。
二是推进应急避难场所地方标准化体系建设。建议参照北京、上海等国内一线城市的做法，结合深圳市的灾害特点，制定《深圳市应急避难场所建设技术标准》，对全市急避难场所的选址、出入口设置、交通组织、给水排水、卫生设施、医疗救护、电力电信、应急物资仓储等方面按标准进行实施，全面推进深圳市应急避难场所的规范性建设。
２ ２ 启动应急避难场所规划修编工作
活在春天里 目前，《深圳市国土空间总体规划（２０２０－２０３５年）》正在编制中，并计划启动《深圳市应急疏散救援空间规划（２０２０－２０３５年）》，拟将应急医疗、卫生隔离和仓储物流、应急交通、应急物流等其他应急功能纳入规划。《专项规划》应以此为契机，系统分析和评估存在短板和不足，启动编制深圳市新的应急避难场所建设规划。必须准确把握时代脉搏，充分了解深圳市的发展现状及趋势，统筹部署、科学规划、合理布局，拓展应急避难场所的服务功能。同时应建立应急避难场所建设的动态更新制度，确保场所建设与城市发展水平紧密相连，更好地满足于“全灾种、大应急、大救援”的应急管理要求。
２ ３ 分层制定应急避难场所突发事件的应急预案并强化预案的应急演练
一是要制定不同层次的应急预案。相关政府职能部门或单位应针对应急避难场所在灾时运行时可能发生的突发事件按区和街道两级制定应急预案。各区政府宜组织编制应急避难场所启用和安置救助应急预案，并与防汛、防台风、自然灾害救助等专项应急预案相互衔接，可以将室内应急避难场所的启用开放和安置救助工作，
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防灾科技学院学报第２３卷
与台风、暴雨等气象性灾害情况下，人员紧急避险、疏散转移、临时安置、救灾救助等工作一同纳入防汛、防台风应急演练科目。街道办事处可根据辖区实际，从指挥机构、灾害预警、启用机制、转移路线、疏散引导、安置程序、物资储备、信息传输等方面，制定室内应急避难场所疏散安置预案。
二是就室内应急避难场所的相关预案开展应急演练。开展室内应急避难场所突发事件应急预案的演练是提高众灾害应对能力和充分发挥场所效能的关键［１３］。城区、街道以及社区等各级应急管理、民政、交通运输、卫健、消防、地震等部门，要指导社区、学校、医院等重点单位，定期举行应急避难演练，使避难众了解应急避难场所的区位、内部结构、服务功能以及应急避难疏散的全部过程，让众摆脱不知道避难场所如何使用的困境，高标准、高质量地满足突发灾害事件时众的避难需求。
三是建立应急联动机制。构建“属地为主、统一协调、协同共治”的跨区域室内应急避难场所应急联动机制，形成城区、街道、社区之间的区域性应急联动网络，拓宽室内应急避难场所异地安置的范围，最大化地发挥应急避难场所的作用。要以预案的形式落实各联动单位的责任，通过应急演练确保应急联动效果。
２ ４ 加快应急避难场所工作人员的多元化能力建设
深圳市灾害突发事件多发，对应急避难场所灾时运行提出了更高的要求。临时抽调人员组建室内应急避难场所灾时运行工作人员的做法已难以满足应急工作需求。因此，必须以队伍的稳定性、技能的多样性和能力的复合性为目标，加大室内应急避难场所灾时运行管理工作人员的培训力度。
一是要制定应急避难场所工作人员管理制度。要对人员招募、人员管理、岗位职责、岗位配比、专兼职比例、劳务补偿标准等方面做出统一规定和要求，并积极引导社会组织、企事业单位职员、高校学生、社区众等人加入应急避难场所工作人员队伍。
二是向社会购买有偿服务和公开招募志愿者。对室内应急避难场所一些常规性的工作，如日常安全检查与评估，电、水、房屋等维护维修，管理与宣传培训，应急演练及灾时安置救助等有关工作，政府可采取购买服务和招募自愿者的方式引进社会力量。
三是强化室内应急避难场所工作人员的培训。对于组建完成的工作人员队伍，应突破传统培训模式的限制，通过开发模块化的优质培训课程，供场所管理相关职能部门或单位自主选择所需的课程，工作人员也可以更加灵活地选择培训时间。通过培训和演练，全面提升场所工作人员的岗位能力，改善室内应急避难场所的服务效能。
２ ５ 加强室内应急避难场所的信息公开
一是采取多样化的传播手段向众发布应急避难场所信息。除通过电视、广播、报刊、宣传栏、宣传册等传统媒介向社会发布应急避难场所位置、名称、类型、级别、可容纳人数、联系人和等基本信息外，还要推进应急避难场所信息服务的“互联网＋”行动［１４］。积极寻求与电子地图提供商的合作，如高德、百度地图等，对深圳市应急避难场所分布位置逐一标记在电子地图上。还可与等平台开展合作，开发ＡＰＰ程序，使众能快速知晓附近的应急避难场所位置，方便众就近就便自主选择合适的应急避难场所。
二是向众宣讲室内应急避难场所的使用规则。通过向众讲解前往避难场所前的个人准备工作、进入场所后的秩序规范、离开场所前的卫生清洁工作等知识，增强避难众自身的责任意识，减轻场所工作人员的工作量，共同营造温馨舒适的避难环境。在选择宣传手段时，应综合考虑目标对象的认知类型、行为习惯和信息接收能力，最大化地提高宣传效果。
３ 结论
室内应急避难场所的建设是一项动态的、长期的工作，必须将其纳入城市规划建设中。因为这是一项“平灾结合”的民生工程，正确处理好平时管理和灾时运行的关系就显得尤为重要。如何将避难场所尽快融入城市建设的整体规划，如何制定相关的标准、规范，确保避难场所使用的安全、可靠、便捷，如何处理好平灾关系，强化
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第１期陈珑凯：城市室内应急避难场所现存的问题与对策———以深圳市为例
场所管理，提高使用效率等问题，不仅是深圳市，也是我国其他城市在室内应急避难场所建设和管理过程中应重点思考和研究解决的问题。
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ＣＨＥＮＬｏｎｇｋａｉ
（ＳｈｅｎｚｈｅｎＭｉｎＴａｉａｎＲｉｓｋＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｓｅａｒｃｈＩｎｓｔｉｔｕｔｅ，Ｓｈｅｎｚｈｅｎ５１８０４０，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｏｔａｋｅＳｈｅｎｚｈｅｎａｓａｎｅｘａｍｐｌｅ，ｗｅａｎａｌｙｚｅｄｔｈｅｍａｉｎｐｒｏｂｌｅｍｓｅｘｉｓｔｉｎｇｉｎｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｉｎｄｏｏｒｅｍｅｒｇｅｎｃｙｓｈｅｌｔｅｒｓｂｙｔｈｅｆｏｕｒ ｓｔａｇｅｔｈｅｏｒｙｏｆｅｍｅｒｇｅｎｃｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄｔｈｅｎｐｒｏｐｏｓｅｄｔｈｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ．Ａｓｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｓｈｏｗｓ，ｔｈｅｋｅｙｒｅａｓｏｎｓｆｏｒｔｈｅｌｏｗｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙｏｆｉｎｄｏｏｒｅｍｅｒｇｅｎｃｙｓｈｅｌｔｅｒｓａｒｅｔｈｅｉｍｐｅｒｆｅｃｔｓｙｓｔｅｍｏｆｓｈｅｌｔｅｒｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｔｈｅ
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