2020年12月华东森林经理Nov.2020第34卷增刊East China Forest Management Vo1.33增刊
吴昊
（国家林业和草原局华东调查规划设计院浙江杭州310019）
摘要：为解决用地指标，开展耕地“占补平衡”工作，导致涉林土地整理问题突出。 总结了近几年规范土地整理工作的情况，通过分析土地整理类型以及其推动因素，剖析土地整理造成的影响，并分析了在生态文明建设大背景下今后土地整理的发展趋势。 关键词：涉林土地整理；推进因素；影响分析；发展趋势
中图分类号：F326.27文献标识码：B文章编号：1004-7743（2020）增刊-0056-05
全国大规模的涉林土地整理问题由来已久，对于林地和森林资源造成了比较严重的破坏，同样也是造成林地流失的非常重要的原因，对林地的保护管理造成了严重威胁。原国家林业局针对“地方出现大规模的土地整理”现象，在2014年全国林地管理情况检查结果上进行了通报。原森林资源管理司司长郝燕湘表示，
土地整理在林地上搞，不仅毁坏林地、破坏生态，实际上整理出的所谓“土地”，也不宜种植农作物，劳民伤财，对于这样的行为，要坚决予以整治，遏制其蔓延。
1背景
2014年11月以来，根据原国家林业局致省政府《关于商请依法处理土地整理中毁林开垦问题的函》、省政府致原国家林业局《关于处理土地整理中毁林开垦问题的复函》和省发改委、省国土资源厅、省林业厅联合下发的《关于切实加强涉林垦造耕地监管工作的通知》（浙发改农经〔2015〕252号）精神，为全面掌握土地整理涉及林地情况，进一步规范土地整理工作，在全国范围内部署开展了非法侵占林地清理排查专项行动，并将土地整理中非法侵占林地问题作为重点清理排查内容之一。从2014年组织的全国检查情况看，在浙江、山西、江西、湖南、贵州、陕西等6省15个县共发现土地整理开发项目71项，涉及林地面积1586公顷，其他省份也不同程度地存在着土地整理、毁林开垦的问题。
浙江作为其中一个涉林土地整理的省份，由于土地资源为“七山一水二分田”，耕地资源稀缺，为了确保耕地总量占补平衡，农业空间不断向林地渗透，且随着经济快速发展，建设用地需求日益增多，土地供需矛盾极为突出。为解决用地指标，按照全国耕地占补平衡工作要求，实现全省耕地“占补平衡”，2005年浙江省政府出台《关于进一步鼓励土地整理和垦造耕地的意见》（浙政办发[2005]98号），布置土地整理工作，2006年又出台了《关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》（浙政发
[2006]20号）。原国家林业局始终对浙江省土地整理情况进行跟踪监督，国家林业局驻上海森林资源专员办在给省政府的年度监督报告中多次提及土地整理问题，2015年原国家林业局专门致函省政府要求加强土地整理监管，并在《关于2017年全国林地和林木采伐管理情况检查结果的通报》（林资发〔2018〕13号）中进一步指出“浙江等地出台的相关政策为土地整理侵占林地留下隐患”。浙江省林业部门在土地整理工作过程中，经历了：从无所适从，到反对抵触，再到被动应付转向目前的积极应对。多年来，经过多次努力和协调，会同发改、国土资源、农业等相关部门先后出台了相关政策，提出了合理的主张和建议，切实加强土地整理监管，形成“六禁止”“四不准”“三不变”的规范性指导意见。
2土地整理的类型
目前，我国土地整理主要包括以下几种类型：（1）以实现“三个集中”为主要内容的土地整理。即通过迁村并点，使农民住宅逐步向中心村和小集镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中；通过归并零散地块，使农田逐步向规模经营集中。（2）结合基本农田建设，对田、水、路、林、村等综合整治的土地整理。（3）以对小流域统一规划，综合整治，提高农业综合生产能力，改善生态环境为主要内容的山区土地整理。（4）结合农民住宅建设，迁村并点、退宅还耕，通过实施村镇规划增加耕地面积的村庄土地整理。（5）控制城市外延，挖掘城市存量土地潜力，解决城市建设用地，实施城市规划的城市土地整理和盘活闲置土地的闲置土地整理。（6）通过对工矿生产建设形成的废弃土地进行复垦整治，增加农用地或建设用地，改善生态环境的矿区土地整理。（7）结合
灾后重建对灾毁农田抢整、兴修水利和移民建镇对移民后旧宅基地还耕进行灾区土地整理。
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不同土地整理类型对森林破坏影响不同，其中通过对林地进行土地整理对森林覆盖率影响较大，特别是林地转变为水田、林地转变为旱地对森林覆盖率较大；乔木林地转变为经济林地若造林后期管理到位，对森林覆盖率影响较小。浙江省从2018年开始基本上以国土地类中的园地和未利用地为主，停止在国土认定的林地上土地整理。
3土地整理的推动因素
推进低丘缓坡开发利用和土地整理的主因有四方面。
3.1政策因素
土地法赋予地方政府履行“耕地占补平衡”的职责，浙江省政府下达土地整理指标，且跨区间“指标”可以调剂。2006年省政府出台相关政策后，各地开始有计划地利用政策解决建设用地指标和耕地占补平衡问题，加快城市、城镇、开发区和基础设施建设，同时促进林农下山脱贫。
3.2自然因素
浙江山多地少，素有“七山一水二分田”之说，耕地资源匮乏，造成破坏周边林地来解决用地指标的局面。
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3.3发展因素
靠山吃山，村民素有开挖水平带、营造经济林习惯。在省政府政策出台后，利用政府投
资来改善林业生产条件，种植杨梅、油茶等高效经济林成为不少林农借力发展的一种有效途径。
3.4经济因素
浙江省政府允许区县之间易地土地整理，解决建设用地指标和耕地占补平衡问题。一些经济落后县，财政较困难，出让部分指标获得部分资金，相当于先进地区对落后地区的一种补偿和援助，解决了落后地区政府的财政收入问题。土地整理多余面积就调剂转让给其他地市，获取一定补偿费（10-35万元/亩，各年、各地标准不同），这是地方财政收入的一大来源。因此，经济相对落后的山区县，土地整理积极性比较高，经济利益驱动，导致“土地整理”面积较大。
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4土地整理情况评析
4.1土地整理对政府层面的影响
土地整理项目，牵涉面较广，对社会影响较大，从政府层面来说主要有两方面情况。
(1)完成了耕地“占补平衡”任务
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土地整理最根本最核心的意义是消解了《土地法》赋予的耕地占补平衡“指标”的形式意义，它是省政府强力推动，基层各级政府积极组织落实的结果。其最根本核心驱动力在于耕地占补平衡“指标”。土地整理后形成的耕地是否能真正成为自然意义、经济意义、现实意义上的耕地是一个明知而无奈的事实。
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(2)增加了地方财政收入
浙江省财政厅针对新增耕地出台了补助政策，分类型设置补助标准，2012年之前每亩最高补助3万元，2012年之后每亩最高补助5万元；耕地易地交易价每亩最高25万元，水田易地交易价每亩最高35万元。仙居县和龙泉市利用部分剩余的耕地指标，与其它县市易地交易，获得较可观的资金，增加了地方财政收入。
4.2土地整理对农村和林农的影响
土地整理加快了高效林业基地建设，促进了林业产业集约化、规模化发展，促进了林农的增收。(1)林区交通状况得到改善。土地整理必须利用机械进行专业作业，这为农村林区道路建设创造了机遇，林区道路的修建不仅方便了林区众的出行，也方便了林业生产作业，减少了生产成本。(2)林农收入得到增加。一是提高林农收入。未进行土地整理的林地，往往经营条件差，租金极低。土地整理后，不仅可以拿到每亩1000多元的补偿金，还可以收取每年每亩150-200元的租金，收益可观。二是提高经
济效益。土地整理后的林地利用减少了林地清理、肥料运输等费用，有利于承包合作、规模生产和集约经营。三是促进林地流转。土地整理项目的土地得到了平整，并具备一定的规模经营条件，加上林地经营权流转证制度的推行，吸引了工商资本利用土地整理从事林业生产经营的积极性。如浙江龙泉阳光农业有限公司流转土地整理的林地1500多亩，建设金观音茶叶基地600多亩，水果基地900多亩，通过“公司+基地+合作社+农户”的产业化经营模式，2013年实现产值2000多万元。
4.3土地整理对林业的影响
(1)地类发生改变，影响林地保有量
土地整理项目的实施，林区大量乔木林被毁坏，原有林地转变成耕地，导致地类发生根本转变，土地整理严重影响了林地保有量和森林资源的可持续发展。
(2)给林业主管部门的监管带来了挑战
无论是按照森林法还是土地法，现行的土地整理项目在使用林地上都存在法律瓶颈。另一方面，土地整理项目是政府主导的行为，作为林业主管部门，面对的是上级政府的要求和自身应尽的监管责任，从而出现有法难依的尴尬局面。
4.4土地整理对社会的影响
(1)耕地占补平衡政策不符合实际情况
蜕膜反应浙江省“七山一水两分田”的自然特性和低丘缓坡资源少的特点，严重影响耕地占补平衡政策的执行，为此，上山土地整理成为无奈选择。随着土地整理逐步向山区深处蔓延，相当部分土层瘠薄，缺乏浇灌设施，交通不便，没有人愿意去种植粮食作物，还有相当部分的林地虽然被整理为耕地，但依然还林种植了经济林。同时，由于农村越来越多的青壮劳动力到城市务工，大量耕地被闲置撂荒。据淳安县农业部门反映，淳安县属于耕种率比较高的县，也仅为70%左右。一方面，投入了巨额资金垦造的耕地没有真正发挥粮食安全保障作用；另一方面，没有政策真正解决撂荒耕地问题，造成耕地资源的巨大浪费。
(2)土地整理的双重身份带来管理混乱
虽然占补平衡理论上解决了用地指标，解决了耕地占补平衡的问题，但同时也导致了耕地与林地“两张皮”的问题。原先属于林地的区块，经过土地整理行为，国土部门将垦造的耕地经过验收合格后，纳入浙江省耕地数据库；而该整理地块的林权证未被注销，目前林业部门仍然认定是林地，依然留在森林资源管理“一张图”的数据库，只改动其林地管理属性。因此出现同一块地分属“耕地”和“林地”的“两张皮”现象，造成的双重身份使林业和国土资源部门在管理上存在交叉，导致在执法管理上可能出现冲突、推诿现象，经营者的经营方向也可能受到限制。
（3）社会舆论对土地整理问题监督严格
随着全社会生态保护意识的普遍提升，近年来因土地整理破坏生态、新造耕地质量不高、选址不当、管理不严、经济补偿和利益分配不合理等多方面原因引发纠纷的信访时有发生，社会公众对“田里抛荒、山上造地”的行为也多有议论，舆论媒体也曾多次曝光土地整理的问题，整个社会环境要求规范土地整理监管、加强生态环境保护的呼声更加强烈。
4.5土地整理对生态的影响
土地整理带来的最大影响是水土流失和景观的破坏，其次是森林资源减少，再次是管护不善等原因可能造成林地的破坏和荒芜。目前，浙江省适合土地整理的资源越来越少，但近年来一些地方为获取耕地占补平衡指标调剂收入，在山上大范围土地整理甚至违规选址造地的情况时有发生。据初步统计，近十多年浙江省利用低丘缓坡土地整理约112万亩，其中涉及林地约70余万亩，部分地区出现森林面积（森林覆盖率）下降的情况。大规模工程措施的实施，破坏了地表植被，造成局部地形地势改变，短期内影响视觉效果；如果水土保持措施不到位，易造成水土流失；种植后如果管理不到位，容易造成林地抛荒；短期内地表植被很难恢复，对生态环境造成一定程度的破坏。
5发展趋势分析
5.1相关政策出台，有效缓解林地破坏
习近平同志在十八大、十九大报告中指出，大力推进生态文明建设，加快生态文明体制改
革，建设美丽中国。随着政策的收紧，需要各级政府重新规划接下去土地整治的后备资源。2018年7月，浙江省国土资源厅陆续下发严禁涉林土地整理相关文件，全省涉林土地整理问题得到有效缓解。根据《浙江省国土资源厅关于改进和落实耕地占补平衡的通知》（浙土资规〔2018〕9号）中的有关要求，禁止在第二次土地调查中认定的林地和县级以上人民政府颁发林权证的林地进行土地整理项目。禁止在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区、饮用水水源一级保护区，以及法律法规和规章禁止的其他区域进行土地整理项目。同年，浙江省人民政府颁布的《浙江省人民政府办公厅关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》（浙政办发〔2018〕80号）的相关内容，明确了实施全域土地综合整治与生态修复工程的主要政策措施。
5.2坚持保护优先理念，探索整理新模式
浙江省在全域土地综合整治与生态修复工程中，以生态为基、保护优先的原则，坚持绿水青山就是金山银山的理念，始终将生态环境保护放在优先位置，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。积极探索新模式，按照“山水林田湖草系统保护治理”的理念、统筹“两统一、六方面”的职能，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条底线，以新思路、新举措谋划国土空间用途管制和林地资源保护监督工作，为经济社会高质量发展提供要素保障。乡村全域土地综合整治与生态修
复进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水林路村进行全要素综合整治，建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。5.3优化保护利用区域，严守生态底线
以“多规合一”为引领，全国国土第三次调查成果出台后，林地范围以自然资源部门核对为准，优化林地保护利用结构与空间布局，统筹生态、生产、建设使用林地需求，合理配置林地资源。确需对少量林地进行调整的，在严格保护生态、确保项目区内森林面积不减少的前提下，经县级人民政府组织可行性评估论证，报省级保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组批准后组织实施。
相比于传统的土地整治，范围规模更大、手段更综合、效果更全面的全域土地综合整治与生态修复工作，将成为争取用地指标的主要方式。新模式不仅有利于项目所在村、所在乡镇的经济发展，也是缓解涉林土地整理而取得用地指标的有效途径，对生态环境保护及防止水土流水起到了积极的推动作用。
参考文献：
[1]浙江省人民政府.关于进一步鼓励土地整理和垦
造耕地的意见[Z].2005.
[2]浙江省人民政府.关于推进低丘缓坡综合开发利
用工作的通知[Z].2006.
[3]浙江省人民政府.关于实施全域土地综合整治与
生态修复工程的意见[Z].2018.
[4]浙江省国土资源厅.关于改进和落实耕地占补平
衡的通知[Z].2018.
[5]潘艺，林霖，祝锦霞，等.耕地占补平衡政策下垦
造耕地利用情况分析及引导性政策探究[J].当代
经济，2018，（24）.
[6]钱晓华.关于加强和改进低丘缓坡垦造耕地工作
的思考[J].浙江国土资源，2014，（11）.
[7]陈和秀，诸葛翀，郑铭洁，等.关于建德市垦造耕
地后续管护可持续发展的思考[J].安徽农学通报，2018，（13）.
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